对外开放、吸引外资是我国的一项长期基本国策，也是面对经济全球化各国为增强本国的经济实力而纷纷采取的策略。从1985年实现零的突破到现在，我市外商投资企业的发展已经走过了20年的历程。20年来，我市为积极、合理、有效地利用外资，制定出台了一系列招商引资、发展外商投资企业的优惠政策，有效地促进了我市外资利用水平的提高和外商投资企业的快速发展。到2004年底，我市外商投资企业联合年检合格企业775户，投资总额208151万美元，合同外资89535万美元，实际利用外资66855万美元，实现主营业务收入267.37亿元人民币，出口10.35亿美元，占全市出口总额的27.23%，上缴税收16.85亿元。外商投资企业不但有力地推动了我市经济的发展，还给当地带来了新的管理模式和经营理念，营造了市场经济运作的氛围，在促进投资、就业、进出口贸易、技术进步等方面起到了积极的作用。

随着经济全球化趋势深入发展，我国与世界经济的相互联系和影响日益加深，围绕资源、市场、技术、人才的竞争更加激烈。如何根据经济形势的变化和我市外商投资企业发展水平的要求，及时调整引进外资的思路和政策，充分利用国内国际两个市场、两种资源，为地方经济社会持续发展创造条件是我们必须面对的问题。

一、现行内外资企业政策与社会贡献的对比分析

㈠当前内外资企业相关政策对比

为了引进外资，发展经济，国家和地方政府出台了不少优惠政策。和内资企业相比，我市外商投资企业的优惠政策主要体现在税收、土地、外币贷款、设立程序等4个方面（附表一）。为了便于比较分析，我们将政策进行量化估算。

1、税收优惠。据市国税局统计，2004年，全市外商投资企业享受“两免三减半”税收优惠1222万元，出口企业税收优惠153万元，国产设备的40%抵免新增的所得税1924万元。不包括进口设备免征关税、增值税等其他税收优惠，仅这三项税收优惠共计3299万元。

2、土地价格奖励。根据我们对156家外商投资企业发展情况的调查统计，156户企业中149户是工业企业，工业用地面积4331.89亩，平均每户用地29.07亩。其中外商投资企业购置2771.01亩，中方作价投资762.37亩，租用798.5亩，平均每户工业用地购置18.60亩。2004年我市新批外商投资企业123户，按照80%是鼓励类工业企业的比例匡算的话，有98户。如果工业用地合同价按照15万元/亩计算、每户购置土地18.60亩，则2004年外资工业鼓励类项目建成后奖励约8202.6万元。新批的123户企业中协议外资500万美元以上的企业16户。近年来，我市外资实际到位率逐年提高。从2001年的39.68%上升到2004年的78.83%，2005年1-7月外资实际到位率也达到73.72%。如果按2001年至2005年7月我市外资平均到位率57.18%估算，实际利用外资500万美元以上项目9户，奖励约502.2万元。这两项奖励共计8705万元。

3、招商引资费用。2004年，全市财政招商引资费用支出1395万元。

按照以上三项估算， 2004年我市外资政策成本共计13399万元，全市实际利用外资21684万美元，每美元外资的政策成本为0.62元人民币。而实际政策成本肯定高于这个数字。

附表一、内外资企业政策对比

㈡我市内外资企业和外商投资企业不同行业的社会贡献对比

在每美元外资支付0.62元人民币政策成本的情况下，其政策效益又如何呢？我们对内外资企业和外商投资企业不同行业的社会贡献情况进行对比分析。

1、                          内外资企业社会贡献度对比分析

2004年我市外商投资企业社会贡献总额和地方社会贡献总额都已超过国有及国有控股

企业（不包括集体、个私等其他所有制经济），分别是国企的118.15%和132.62%，社会贡献率和地方社会贡献率也分别比国企高出3.69和2.56个百分点，但人均社会贡献额和人均地方社会贡献额与国有及国企相比差距还很大，分别是国企的28.34%和31.82%。从分项看，外商投资企业的工资总额17.24亿元，是国企9.91亿元的173.96%，但年人均工资12046元，是国企28865元的41.73%。外商投资企业的职工人数是国企的4倍多，社会保险支出总额只有国企的40.16%。人均保险453.33元，只有国企4705.04元的9.63%。上缴税收16.85亿元，超过国企的17.94%，其中上缴地方税收3.67亿元，只有国企的77.56%。实现净利润6.11亿元，为国企的79.72%。（附表二）

2、                          外商投资企业行业间社会贡献分析

外商投资企业各行业间社会贡献差距也很大。由于工业企业在总量上的绝对优势，社

会贡献总额和地方社会贡献总额在所有行业中占据首位，分别占91.53%、93.01%。其次是商品流通企业分别占7.3%、3.64%，房地产企业分别占0.84%、2.47%。社会贡献率和地方社会贡献率最高的是商品流通企业，分别为48.14%、12.04%，其次是工业企业分别为18.00%、9.17%，旅游企业排第三，分别为7.60%、8.19%。人均社会贡献额商品流通企业最高，为321368.78元，其次是房地产和工业，分别为126122.92元、28349.46元。人均地方社会贡献额最高是房地产企业184718.96元，其次是商品流通和旅游企业分别为80382.08元、18455.61元。外商投资企业中人均地方社会额最低的是农业企业，工业企业排倒数第二，低于平均数。从分项看，人均工资前3位分别是房地产17962元、旅游13432元、工业1223元。施工、房地产由于其行业的特殊性，人均保险分别2831元、1005元占据前2位，其次为商品流通和工业，分别为614元、458元。百元主营业务收入上缴税收前3位是房地产2633.14元、商品流通16.35元、服务15元。百元主营业务收入上缴地方税收前3位是房地产2632元、服务13.55元、旅游7.58元。工业企业百元主营业务收入上缴地方税收只有0.98元，位居所有行业的末尾。（附表三）

    二、现行政策对我市外商投资企业持续发展的负面影响

通过对外商投资企业的调查和内外资企业现行政策、社会贡献情况的对比分析，我们认为现行政策对我市外商投资企业持续发展的负面影响开始显现。

1、对生产性企业长期的政策倾斜导致产业结构的不合理。

首先，国家对外商投资企业的税收优惠，除了再投资退税政策外，其余主要是生产性企业享受的。其中以一九九一年七月一日开始施行的生产性企业所得税“两免三减半”为生产性外商投资企业的“普惠”政策。其次，为贯彻国务院、省委省政府有关鼓励外商直接投资的政策，我市招商引资、发展外商投资企业的相关鼓励政策也是以鼓励发展生产性企业为主。从1992年台州行署印发的《台州地区外商投资企业优惠政策》开始，到98年市政府出台的进一步鼓励外商投资的若干政策和进一步扩大利用外资改善外商投资软环境的决定，到2001年印发加快发展开放型经济若干意见，2004年提出鼓励企业招商引资的若干意见，2005年利用外资社会中介奖励办法的出台，都体现了这一精神。实施工业立市战略以来，更是从优惠政策、奖励办法和产业导向等不同角度都体现了对工业企业的政策倾斜。工业对经济发展起重要的支撑作用，鼓励发展工业是经济发展必须经历的一个阶段。但我们必须认识到，随着工业经济的发展，服务业尤其是跟工业经济密切相关的生产性服务业不能随同发展，将严重制约工业经济的发展速度和拓展空间。同时，相对服务业而言，工业的投入大风险高，对地方财政的贡献率低，在一定程度上会影响地方财政对地方经济扶持的后续财力。截止2004年，我市财政汇编外商投资企业726户，注册资金90.18亿元。其中工业企业657户，占90.50%，商品流通企业20户，占2.75%，服务业、房地产企业各17户，占2.34%，农业10户，占1.38%，施工和旅游业仅占0.41%、0.28%。没有交通、金融和租赁企业。这除了与我市内资企业的产业结构与产业优势有很大的关联外，与国家和地方政府相关政策的引导是密不可分的。

2、招商引资注重数量使外商投资企业技术创新能力不足、投资强度低。

当招商引资的数量成为衡量一个地方政府和部门政绩的重要标准时，就很难保证引资的质量了。把招商引资作为一项工作任务层层下达给各级政府和各个政府部门，并对引资成效好的政府、部门及干部个人给予奖励是招商引资工作中普遍采用的办法，我市也不例外。在这样一个考核制度下，重点是把外资引进来，无须太多考虑引进外资的质量。这在扩大利用外资规模上的确出成效，但很难保证引资的质量。引进的外资技术创新能力不足、投资强度低也就难免。

我市外资项目百分之九十以上集中在制造业，外资的来源绝大多数来自港澳地区和亚洲的中小企业，有些甚至是自然人。其中大部分外方投资者并没有太长远的战略，他们仅仅把台州作为加工基地，不需要让研究开发在台州落地生根。他们也不具备世界跨国公司所具有的先进技术和研发能力。引进的产品技术，与跨国公司相比当然也有很大的差距。根据市科技局提供的数据，截止目前为止，全市省级高新技术企业有145家。经市外经贸局确认，其中外商投资企业9家，只占6.21%。 从这一数据可以看出，在高新技术这一层面，我市外商投资企业的技术能力并不比内资企业高，外资对我市企业技术能力的提高作用甚微，引进了外资显然并不等同于引进了技术。另外，从我们对全市156家外商投资企业的问卷调查显示，台州外商投资企业的产品技术61.31%是企业自行开发的，15.48%是企业在外方带入产品技术基础上进行修改或创新的，2.98%是外方带入的生产许可权，其他方式20.24%。通过这两组数据的比较我们可以看出，外资的引进给我市外商投资企业带来的产品许可权和研发能力也是非常有限的。加上台州的内资企业以量大面广的民营企业为主，虽说这些企业中也有少数的国家级、省级高新技术企业，但绝大多数的企业自身技术和管理能力较弱，对先进技术的消化吸收能力相对也差，对同行业、同类产品的外资企业技术压力小，外资在技术转移和研发投入上没有紧迫感。

我们对149户外商投资工业企业的调查统计显示，149户企业工业用地面积288.94公顷，平均每户用地1.939公顷。2004年我市财政汇编外商投资工业企业共657户，固定资产、工程物资、在建工程等投资70.54亿元，估算平均投资强度为553.7万元/公顷。浙江省工业建设项目控制指标规定，投资强度要求最高的是国家省级开发区、工业园区内的通讯设备、计算机及其他电子设备制造业大于等于3825万元/公顷，最低的是木材加工及竹、藤、棕、草制品业、非金属矿物制品业、工艺及其他制造业、废弃资源和废旧材料回收加工业为900万元/公顷。按投资强度指标最低的行业900万元/公顷的标准，我市外商投资工业企业的投资强度只达到最低控制指标的61.52%。说明我市工业企业技术设备投入严重不足，这对我市工业企业的持续发展是极为不利的。

3、内外资企业巨大的政策差异造就了一批“假外资”，导致财政收入的流失， 为资本外逃埋下隐患。中国国家商务部研究院梅新育博士在接受经济参考报记者采访时称：“按照目前学者研究中比较一致的估算，我国每年实际利用外资中，约1／3是国内资本‘留学’后回流形成的‘假外资’。”政策差异利益的存在，必然使得一些企业在设立时就是奔着优惠政策去的，税收优惠期满，政策套利完成后，设立该企业的历史使命也就完成了。但税收优惠政策的享受有“经营期在10年以上”的规定，这些税收优惠期满的外商投资企业在没有实质性的生产经营的情况下，依然拖着不清算。或者利用诸如把老外资企业的利润转到新外资企业的形式转移利润，规避企业所得税，导致财政收入的严重流失。同时，企业可利用境内外公司之间的关联关系使相互之间的资产转移更为便利。当国内经济形势发生较大波动或企业怀有资本外逃动机时，外资企业可以通过价格转移、利润汇出、股权转让、关联交易等方式将资金汇出，实现资本的对外转移。

三、促进我市外商投资企业发展的政策导向

招商引资，发展外商投资企业重在为我所用。目前，我市外资工业已经占据外商投资企业总量的90%以上，这说明鼓励生产性企业发展的外资政策已经基本到位。如何按照科学发展观的要求进一步调整外资政策，制定下一阶段的外资战略目标，利用外资促进我市产业优化升级、提高企业引进技术的消化吸收和创新能力是吸引外资工作的重点。随着中国涉外经济法律法规体系的全面调整，中国对外开放从过去更多地以政策指导的开放发展到在法律框架下可预见的开放。由于权限的划分问题，地方政府能够自行操控的无非是改善地方投资软环境和在法律法规的框架下制定地方性政策指导地方更好地吸引外资。而地方政府手中能够控制的外资政策资源很有限，主要也就是土地和税收优惠。如何用好这有限的政策资源，找准政策的着力点就显得尤为关键了。

㈠明确政策目标，提高政策效率。一般说来，政策目标越单一，政策效果越明显；政策目标非常广泛时，政策将不会有效。在制定引资政策时，要根据地方的发展规划明确政策目标，减少政策目标的多重性，避免不同政策目标间相互冲突的现象出现，保证制度性政策目标的实现，提高政策效率。

首先要对产业政策、区域政策、税收政策、吸引外资政策、进出口政策和社会政策等进行统筹规划，让这些政策为主要目标服务，保证主要目标的实现而不是削弱或阻碍主要目标的实现。如果我市目前利用外资的政策目标是利用外资发展高新技术产业和现代服务业，那么一些技术含量低、但能解决大量就业的外资项目该怎么办？高能耗的出口加工外资项目该怎么办？作为地方政府来说，能解决大量就业的企业、出口企业都是应该扶持的。这样一来，解决了就业，限制不了低技术含量，支持了出口，限制不了高能耗，政策效应就削弱了，主要目标的实现难以保证。为保证各项政策都服务于主要目标的实现，这些项目都不应扶持。

其次在政策的设计上，要根据政策目标对优惠方式进行选择、组合。 优惠政策在不同的投资者和不同的产业领域中的效果是不同的，并非所有的外资优惠政策都能带来积极的效果。有的偏好降低成本的激励措施，有的喜欢资产处理的激励办法，有的则更关注利润分配的相关政策。中小型企业与跨国公司由于他们在战略方针和经营目标上的不同，他们关注的内容也不同，跨国公司更关心的因素为基础设施、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。劳动密集型企业与高新技术企业由于他们的技术要求不同，在政策效果上也会不一样。我们应根据当地的政策目标和投资者的经营目标，对优惠方式进行选择、组合。

㈡优化制造业外资结构，提升产业技术水平。

一是加速外资向高科技型、环保型、节能型的制造业转移。我市制造业外资中劳动密集型产业多于技术密集型产业，因此，用外资提高传统制造业的科技含量，减少环境污染，促进资源节约应是制造业吸引外资的重点。对于这类项目，政府可在土地的供给、扶持资金上给予大力支持。而对于传统的劳动密集型产业，政府应适度提高这些行业外资进入的门槛，提高单位面积的投资强度，并对技术和质量标准提出更高的要求，对重度污染，能源消耗大的行业或项目，应予以限制。
    二是提高引进技术的消化吸收能力和创新能力。针对企业自身技术和管理能力较弱，对先进技术的消化吸收能力差的情况，加大对研发的投入，提高我市内资企业的研发能力和技术吸收能力，有利于内资企业消化吸收外资带入的技术。

㈢引导外资向服务业流动。

发展服务业是增强城市综合竞争力的需要，是调整产业结构的需要，是开辟新的经济增长点的需要，也是调整税源结构、增强地方财力的需要。中央在“十一五”规划建议中明确提出“要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出位置，坚持实施积极的就业政策”，积极发展就业容量大的服务业。服务业往往不需要占用大量的土地，承载的就业量大，对地方的贡献也大。面对我市水、电、地的紧缺，要积极促进外商投资服务业，把引进外资作为加快发展现代服务业的重要途径。重点加快现代物流、管理咨询、产品研发等生产性服务业领域和教育科技、卫生医疗、信息服务、商业贸易、金融保险和旅游服务等领域的引资步伐，促进服务业引进外资与构筑先进制造业基地引进外资的互动，促进服务业发展与扩大就业的密切结合，使服务业的发展、工业化的进程与农村富余劳动力的转移相适应。要通过政策、资金、服务，促进外资对服务业的投入。引进具有较高水准的现代服务业项目，促进产业结构调整和经济增长方式转变，从源头上优化税收结构，壮大地方政府的财力。

㈣讲究政策的成本效益。财政收入的增长主要源于企业的发展。地方政府扶持当地企业的发展势必要考虑扶持政策的效益问题，力求以最小的政策成本获取最大的政策效益，即以较少的财政资金投入扶持更多的企业创造更大的对地方财政和社会的贡献，以此来促进地方经济和社会的可持续发展。在地方优惠政策的制定时要考虑以下因素：

一是地方优惠政策应实行“特惠制”。在国家对外资统一的优惠政策之下，地方政策实行“普惠制”将使政策效益大大降低。要通过对业绩要求的限制来减轻优惠政策泛滥的问题。诸如企业的投资密度、地方社会贡献率、地方社会贡献额达到标准以上才可以享受地方优惠政策。仅有外商投资企业的“身份证”，没有对台州经济的贡献，不能享受地方的政策优惠。

二是地方优惠方式要灵活多样。以减免税等为主的直接的优惠方式，外商投资企业能否享受到政策，在很大程度上受到地方财力情况的限制。对于财力不足的地方，应出台一些间接的优惠方式，促进外资的引进。

㈤结合当今外资投资的主要方式，制定政策。当前国际资本流动出现了新的特点，跨国并购投资已成为全球外商投资的主要方式，吸引外资工作必须适应这种变化，鼓励外商并购内资企业和增资扩股。鼓励民营企业和个私企业寻找外资合作伙伴。

㈥完善制度建设，规范政府行政行为，改善投资环境。改善地方投资环境是地方政府

招商引资必须练就的内功，也是长远的法宝。地方政府应着重在加强本地基础设施建设、提高劳动者素质、发挥本地经济优势、提高行政效率、规范政府行为、严格保护知识产权和规范市场交易行为等方面下功夫，改善投资环境。改善投资环境不是一朝一夕的事，也不是一届政府就能一挥而就的，它需要一个渐进的过程，需要我们根据经济形势的发展不断的努力和完善。今后相当长时期，政府应当始终将改善投资环境作为吸引外资工作的重点。

㈦树立科学的政绩观，把提高外资质量，促进资源环境的协调、可持续发展作为考核各级政府绩效的主要标准。招商引资、发展外商投资企业必须统筹兼顾，立足当前，着眼长远。对当前能见成效和长远可以持续发展的，应当大力支持；对一时难以见效，但有利于长远发展的，应当尽量去促进。对外资利用的考核不能简单地考核引资数量，要把引进的外资项目的资源消耗、环境污染等综合考核，有效地杜绝损害环境的开放与招商引资。

  台州市财政局  邵洁  奚玲燕