为实现全面小康，构建社会主义和谐社会，要求我们统筹城乡发展，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。目前，随着工业化、城市化的发展，“三农”工作出现了许多新情况和新问题，如种地农民增收缓慢，被征地农民群体扩大、就业困难，农村老龄化问题突出等等。特别是农村社会保险的滞后，已经开始影响经济和社会的稳定发展，因此改革现有的农村社会养老保险制度，建立新型农村社会养老保险体系已是大势所趋。

据2004年国家统计局公布的资料显示，中国农村人口7.685亿，农村进城务工人员1.85亿，中国60岁以上人口1.34亿，超过总人口的10%；其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%；全国70%以上的老龄人口分布在农村地区。探索建立并逐步完善农村社会保险体系已是当务之急，迫在眉睫。

从我省近几年来的实际情况看，社会保险工作已经取得了很大的阶段性成绩，其中又以城镇职工基本养老保险发展最快，浙江省职工基本养老保险模式已经确立，制度也基本成熟。但是，与之相联系的农村社会养老保险却并未真正破题。

本文着重于探讨如何创新我省的农村社会养老保险制度，建立农村社会保障体系问题。

一、农村社会养老保险现状

1992年国家在总结试点的基础上，制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称“老农保”)。老农保实行的是自愿参加与政策鼓励相结合的方针，缴费与享受标准都较低，资金以个人缴纳为主、集体补助为辅，采用了以建立个人帐户为主的储备积累保险方式，这是一项社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。此方案由民政部门负责在全国逐步推广，我省各县市(区)相应成立了农村社会养老保险办公室负责管理和承办农村社会养老保险业务，并由各县市(区)级民政部门平衡核算。1998年政府机构改革后，农村社会养老保险由民政部门陆续移交劳动与社会保障部门，由于劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障工作，在农村缺乏相应的管理机构和人员，因此这项工作目前处于停顿甚至清退的状态。

“老农保”政策从总体上看是符合当时我国国情和农村实际的，也有较强的可操作性，对建立我国农村社会养老保险制度进行了有益的尝试，应当予以肯定。但随着社会经济的发展，在实践中也越来越多地暴露出它的众多问题和缺陷。

（一）、制度设计未能体现出社会保险的基本特征。

社会保险应该同时具备以下三个基本特征：第一，国家法律的强制性；第二，保险费通常是由个人、企业和政府三方共同负担；第三，以保障劳动者基本生活水平为标准。而“老农保”的特点一是自愿参加，不具有强制性；二是保险费以个人缴纳为主，集体补助为辅，政府只出政策不出资；三是最终较难解决养老问题。因此“老农保”基本不具备社会保险的含义，而是较多地体现了商业保险的特征，顶多介于商业保险和社会保险之间。

（二）、制度覆盖面小、共济性差。

一般而言，保险体系的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。我国幅员辽阔，地区之间的经济发展水平极不平衡，我省东部发达地区与西部山区就存在着很大的差距。“老农保”是以县市（区）为统筹单位的，而在一个县市（区）范围内，各项与社会保险相关的统计指标差别很小，这就使得“老农保”的共济性很差。另一方面，“老农保”制度所必须的不变成本也较明显地呈现出规模不经济的特征。

（三）、筹资模式的明显缺陷。

城镇职工基本养老保险资金来源于个人、企业、政府，最终由财政兜底，实行的是社会统筹和个人账户相结合的办法。而“老农保”的资金筹集渠道为：“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，在上述三个渠道中，除了对个人缴费明确规定了具体标准外，其余两个渠道都是空头支票。

1、“集体补助为辅”：在经济不太发达的地区，农民是难以享受到集体补助的，何况“老农保”方案也没有任何具体明确的规定，缺乏硬性约束。

2、“国家予以政策扶持”：政府根本就不承担财政支持的责任，且还职责不清，如劳动保障部门、财政部门在基金积累出现问题时应该负什么责任也没有明确界定。

“老农保”在没有稳定补充资金支持的情况下，就很难成为真正意义上的社会保险。并且，由于“老农保”是采用了“完全积累制”，个人存钱个人用，社会化程度极低，最后也就只能逐步演变为“个人储蓄保险”，从而失去了它应有的意义。

 （四）、缴费水平过低导致保障水平也低，基金运营困难。

城镇职工基本养老保险的享受标准一般不低于一定水平，退休金中既有个人缴纳部分又有社会统筹部分；另外，职工基本养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。而“老农保”由于缴费水平较低，缴费标准从每月2元到每月20元设有10档，执行中多数农民还选择了保费最低的每月2元档，“老农保”的领取标准是根据个人积累的资金总额及一定的预期领取年限确定的，这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算，2元档10年后每月可领取养老金4.70元，15年后每月可领取9.90元，这显然难以解决养老问题。且“老农保”是自求平衡，不纳入财政专户，保值增值困难，基金运营缺陷明显。因此，政府最终对“老农保”采取“清理整顿”措施也就不足为奇了。

目前农村养老仍以家庭养老、土地养老为主，除有“老农保”政策外，还有农村最低生活保障制度。家庭养老、土地养老是无法与社会养老保险方式相提并论的，土地是农民的最后一道保障，但受土地政策等诸多条件的限制，已不能高估其养老保障的作用；家庭养老是中国农村几千年来的传统养老方式，但它是以小农经济为基础的，随着计划生育政策的实施和市场经济的发展，家庭功能明显弱化，家庭成员流动频繁，家庭养老也正在经受种种考验；农村最低生活保障制度虽然也有养老作用，可最低生活保障完全是由政府出资，针对的是特定人群，具有应急性质，属于社会救助范畴，农村社会养老保险也是无法用农村最低生活保障来替代的。

二、为何要建立新型农村社会养老保险制度

依据“建立健全同国民经济发展水平相适应的社会保障体系”的要求，为体现社会保险政策的一致性，就应该建立起农村社会保障体系特别是新的农村社会养老保险制度，并使新的农村社会养老保险制度能和现有的基本养老保险制度有机地衔接。只有这样，才能解除农民的后顾之忧，才能确保社会经济持续稳定健康发展。

（一）、建立新型农村社会养老保险制度是适应人口老龄化趋势的需要，也是落实计划生育基本国策的一项重要配套措施。

据推测，到2030年我国60岁以上老人将占全国人口的23-25%，而农村60岁以上老人的比例会更高。因为随着社会经济的发展，人民生活水平提高了，医疗条件也逐步得到改善，而由于农村青壮年不断向城市转移，农村老人群体也就会越来越大，老龄化社会农村会先于城市到来。因此，农村社会发展的现实已经迫切需要建立新型农村社会养老保险制度来解决农民未来的养老问题。同时，计划生育基本国策的推行，已使农村的家庭结构发生了很大变化，由于家庭规模下降，家庭养老功能开始弱化，老有所养的问题就更显突出了，建立新型农村社会养老保险制度，从根本上扭转传统的“养儿防老”陈旧观念，就能为落实计划生育基本国策提供切实的经济保证。

（二）、建立新型农村社会养老保险制度是农村经济体制改革的需要。

我国现在进行的经济体制改革是按照社会发展的基本规律，为加快经济发展速度，推进人类社会进步，充分发挥社会主义制度优越性而进行的一场变革。农村实行家庭联产承包责任制后，一方面促进了生产力的发展，另一方面也使农村社会保障体系解体，家庭重新成为了相对独立的经济单位。但随着农村经济体制改革的深入，农村经济发展中的新情况、新问题层出不穷，要解决“三农”问题，满足农村生产力发展和农民生活实际需要，就应重构农村社会保障体系，尽快建立新型农村社会养老保险制度，是推进农村经济体制改革的一项重要措施，是加快农村社会经济发展的迫切需要。

（三）、建立新型农村社会养老保险制度是构建和谐社会的需要，更是政府的责任。

随着农村经济体制改革的发展和农业产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高，农民的经营风险也越来越大，一次风险就可把一辈子的生产和生活积累全都赔进去。要全面实现小康、构建和谐社会没有健全的社会保障体系是难以想象的，而建立新型农村社会养老保险制度就能解除农民的后顾之忧。要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针政策，既要加快推进城市化，转移农业劳动力和农村人口；又要加快改善农村面貌，实现城乡同步发展。其实，开展农村社会养老保险也是国家公共财政不能回避的问题，在公共财政框架下，为农民提供基本公共产品（农村社会养老保险属于混和公共产品）是政府义不容辞的责任。

综上所述，为适应形势发展的需要，必须创新农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险应当覆盖每一个农民，这才是最高形式的社会养老保险，而我省则更应该尽早建立起新型农村社会养老保险制度。

三、我省建立新型农村社会养老保险制度的条件分析

我国幅员辽阔，地区差异很大，而农村则更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力以及保险意识等多方面的制约，短期内要让全国农民普遍参加农村社会养老保险是不可能的。但我省是否已经具备了建立新型农村社会养老保险制度的条件，可行性又有多大呢？

（一）、经济发展水平较高，具备建立农村养老保险的条件。

我省拥有较高的经济发展水平，农民较高的收入是社保资金的主要来源，同时较低并且逐渐降低的纯务农人员比例，客观上不会增加政府对农村社会保障的支出压力。浙江省2004年末农民人均纯收入达到6096元，经济发展水平已经远远高于全国平均水平，业已具备率先建立新型农村社会养老保险制度的经济基础。

（二）、配套制度完善，独缺新型农村社会养老保险制度。

从我省社会养老保险现已覆盖的具体农村人群上来看：一是进入城镇就业的务工人员，据统计，我省2004 年末在城镇单位务工的农村劳动力达130万人，他们已经具备直接进入城镇职工社会养老保险制度的经济和社会条件，且我省已明确规定将其直接纳入城镇职工社会养老保险；二是失土农民，据统计2004年浙江省失土农民约100万人，我省已经全面建立了被征地人员养老保障制度，已有近百万人参与其中。因此，改革现行的农村社会养老保险制度，将农村非农就业人员和纯务农人员纳入社会养老保险体系，实行个人缴纳一部分，集体补贴一部分，政府再加一部分，经济条件应该是允许的，且农民更有积极性。普遍开展新型农村社会养老保险的条件已经成熟。

一旦在已建成的、相对完善的城镇职工养老保险，被征地人员养老保障等社会保险制度的基础上，建立起新型农村社会养老保险制度，就将形成全省的社会养老保险体系新框架，并能按照国际通行惯例，以职业来划分和确定参保对象。全省所有的务工、务农人员包括失土农民都有适合自己的养老保险安排，都能得到社会保险的庇护。

四、建立新型农村社会养老保险制度应注意的事项

农村社会保障制度的建设，尤其是养老保险制度的建设与我国城乡统一市场的形成、城市化与工业化的发展、农业的发展以及需求的合理增长都有着密切的联系，它关系到改革的成败和国运民生。建立和完善农村社保体系，尤其是农村养老保险体系已不仅仅是农民们的愿望和要求，更是市场发育本身的客观必然。

（一）、加强法制建设，确保农村社会养老保险工作有法可依。

通过立法的形式建立与健全社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。发达国家的养老保险制度都是依靠完善的法律体系强制推行的，因此加强法制建设也是解决我国社会养老保险问题的关键。首要的当然是《社会保险法》，作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，而把广大农民排斥在外，农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。目前我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并形成了城乡社会救助制度的雏形，就缺少一套行之有效的农村社会养老保险法规。针对农民迫切的社会养老保险需求，加快法制建设，尽快建立完善的新型农村社会养老保险法律法规已是势在必行。

（二）、制度的设计应与国家的农业政策相适应。

农村社会养老保险制度应与国家一定时期所实施的农业政策密切相关。近年来我国的“三农”问题引起了政府的高度重视，“三农”问题的关键是农民问题，解决农民问题的关键又是如何增加农民的收入。针对农村养老保险资金不足、发展水平低的状况，发展农村生产力，促进农村经济发展，提高农民收入，是解决农村养老保险问题的根本。而提高农民收入的根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移，这就只有通过建立完善的农村社会养老保险制度才能消除离开土地的农民的后顾之忧。因此，农村养老保险制度的建立必须与国家的农业政策相适应。当然，农村养老保险制度在实践过程中会出现许多困难和矛盾，但目前的首要任务是尽快重视这一问题，把新型农村社会养老保险制度先建立起来。

（三）、建立有效的政府资金支持体系，明确目标，分步推进。

政府应该在新型农村社会养老保险制度建设中发挥重要作用，重点是加大对农村社会养老保险的扶持力度，不仅要给予政策方面的支持，更要给农民一定数额的直接经济补助，要切切实实担负起政府的责任，建立起“个人缴费、集体和政府资金支持”的全新筹资模式的新型农村社会养老保险制度。在新型农村社会养老保险制度建设过程中，首先是要解决农村非农就业人员的社会养老保险，然后逐步扩大到适龄农民，最后覆盖全农村，最终形成城乡一体的社会统筹养老保险体系。

在职工养老保险制度中，企业是主要的投保人。而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，财政资金的投入是必不可少的，这能解决两大问题：一是起到政府资金的引导机制，即政府对不同年龄的参保人员分别给予适当的补贴，从而鼓励农民积极参加养老保险；二是能建立起农村养老保险储备基金，以保证参保人退休时能领到与社会经济发展水平基本同步的养老金。

（四）、协调好农村社会养老保险与其他社会保障制度的关系。

我国宪法关于公民权利的一切规定，包括劳动者权益保障，都是不分城乡的。这在建立新型农村社会养老保险制度上也应不折不扣地体现，农村社会养老保险是城乡社会保障体系的一个组成部分，城乡二元格局应逐渐被打破而不是强化。随着社会经济的发展，新型农村养老保险制度既要有别于城镇基本养老保险，又要考虑最终能与城镇基本养老保险和其他保险制度相衔接。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的农民就可能转移到城镇，其养老保险也应能向城镇养老保险体系接轨。

（五）、合理确定费率水平。

通过编制我省的农村分性别国民生命表，为我省制定新型农村社会养老保险方案提供准确的技术数据，这是首要的基础工作。在缴费基数基本一致的基础上，确定适当的费率水平。太高的费率，既对经济发展不利，又削弱农民参保积极性，最终影响养老保险制度的正常运行。现行的职工基本养老保险制度就存在高费率风险。高费率不但增加企业负担，影响企业活力，阻碍经济发展，还加大了企业逃费的动机，导致收缴难、扩面更难。

五、建立我省新型农村社会养老保险制度的方案构想

新型农村社会养老保险制度应参照城镇职工养老保险的基本框架，结合农村实际来制订。应以具体的法律条文明确农村社会养老保险的地位，规定参保农民的权利义务，有关的法定措施以及各级政府的责任，具体应包括农村养老保险制度的保障模式、基金的筹集与支付、管理与监督等。最终形成与小康社会相适应的制度法制化、管理规范化、服务社会化的农村社会养老保险制度。

（一）、新型农村社会养老保险的模式

新型农村社会养老保险应定位于城乡接轨，以在农村的非农就业人员和纯农民为参保主体，坚持公平与效率相结合的原则，引入公共财政“反哺”机制，即确立新型农村社会养老保险基金由个人、村集体经济组织和政府财政三方共担机制，通过规范建立个人账户，实行社会统筹和个人账户相结合的保障模式。是一次农村和农民从土地保障和家庭自我保障向真正意义上的社会保障转折的重大标志。

（二）、新型农村社会养老保险基金的筹集

这是改革的主要内容，必须高度重视，要非常具体明确地制定缴纳农村社会养老保险基金的有关规定。

1、确定参保与缴费人员。

实行农村农民全员参保。凡男20岁以上60岁以下、女20岁以上55岁以下为新型农村社会养老保险费的缴费人；而老年农民（男60岁以上、女55岁以上）个人可以不缴费。

2、明确缴费基数。

可以按上一年度当地农村农民的人均年纯收入作为标准缴费基数，也可确定与农村生活水平相适应的缴费基数上、下限，并根据统计公报每年变动。

具体可分为二类：一、对务农人员就按标准缴费基数；二、对非农就业人员可以参照《浙江省职工基本养老保险条例》办理，因为非农就业人员一般在村集体经济组织中领取工资，即按照其不同的工资额度为缴费基数，但当其工资总额低于标准缴费基数时，就应按标准缴费基数来缴费。

3、确定个人、村集体经济组织和政府三方的缴费比例。

要以能保证未来养老的基本生活需要为原则，根据当地的人均年纯收入来计算每人每年需要交纳的保险费用，并以此确定按多少比例来筹集养老保险费，同时还应考虑要能与现有的城镇职工养老保险制度相衔接。因此，我们认为总费率一般应控制在20%以内，其中个人缴费比例最高为8%，其余的由村集体经济组织和政府承担。具体也应分二类，务农人员就按标准缴费基数的8%缴费，计入其养老金个人账户，其余的由政府解决，且政府为鼓励农民参保，还应在其养老金个人账户上增加两个百分点的养老金；非农就业人员也按其缴费基数的8%缴费，计入其养老金个人账户，其余的由村集体经济组织和政府解决，但村集体经济组织则不宜参照城镇职工养老保险制度17%这过高的统筹比例来缴，而应定在10%以内为妥，最好与个人缴费比例8%一致，相应的政府出资比例则应不低于2%，同样，其养老金个人账户上也应增加两个百分点的参保鼓励养老金。其中重点在政府承担方面，要以明确的法律规定财政支持农村社会养老保险基金的初始金额以及逐年增长的具体比例。

（三）、新型农村社会养老保险的待遇

应明确规定到龄享受政策即支付计发办法，由于是以保证未来养老需要为原则来确定征缴农村养老保险费的，所以支付应该不成问题。但设计好明确的新型农村社会养老保险到龄享受政策，能极大地提高农民参保的积极性。领取基本养老金的年龄统一规定为，男60岁以上、女55岁以上；或男缴费满35年、女缴费满30年的，并明确养老保险费不能提前支取。在计发上可参照城镇职工养老保险金计发办法，建立养老金计发与退休时本地农村人均收入挂钩的机制。新型农村社会养老保险到龄享受标准，也将由基本养老金和个人账户养老金两部分组成，基本养老金按农村人均纯收入的一定比例（比如20%）计算，个人账户养老金按个人账户储存额的一定比例（比如1/120）计算，两部分合计应不低于农村人均纯收入的50%；为了鼓励农民参保，还可设计激励和制约措施，如基本养老金计发比例可随缴费年限增加而提高，若缴费满10年的，缴满一年计发比例增加0.2个百分点，缴费在20年以上的，每超一年计发比例另增一个百分点；但若延期参保或中断缴费的，每满一年，减去基本养老金计发比例的两个百分点等。

（四）、新型农村社会养老保险基金的管理与监督

应明确新型农村社会养老保险基金的管理机构，规定在基金筹集、基金使用上的各项管理制度。新型农村社会养老保险涉及每位农民的切身利益，事关社会的稳定，要加强对新型农村社会养老保险基金的监督，要尽可能使新型农村社会养老保险基金“保值增值”，并要以法律保证新型农村社会养老保险基金的安全，还要制定出对付风险的措施，如建立统一的养老金调整机制等。

总之，一个充满风险的社会绝不可能是一个和谐的社会，只有更新观念，树立科学的改革发展观，积极协调社会不同阶层的利益，不断完善社会保障制度，尽早建立起新型农村社会养老保险制度，并使各项社会保障制度有机衔接、相互贯通，形成城乡一体的保障体系，才能使社会各阶层共享经济增长和社会发展的成果，才能有效地化解社会风险，促进社会和谐发展，最终实现构建和谐社会的目标。