党的十六届三中全会提出，要“加快形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制”，并进一步提出了“建立预算绩效评价体系”的要求。各地对于财政支出的绩效评价进行了许多有益的探讨，作为项目支出的重要内容，基本建设支出的财政绩效评价也成为一个新的课题。本文拟针对基本建设项目支出独立性、一次性的特点，紧紧围绕绩效评价的经济性、效率性、效果性分析阐述基本建设支出财政绩效评价的必要性、特点、实施过程以及其存在的问题，对基本建设支出财政绩效评价进行初级的探索。

绩效评价，简单的说就是对一个组织利用资源的经济性、效率性、效果性进行评价。所谓经济性也就是同样办一件事，要花得少；效率性，即花得好；效果性，即究竟花得值不值。基本建设支出财政绩效评价是指在公共支出委托-----代理制度下，财政部门以政府的公共服务管理者的身份，对受托管理公共支出的建设单位的基本建设支出的经济性、效率性、效果性进行评价。针对目前基本建设支出存在的不经济、无效率、无效果的情况，我们先来分析开展基本建设支出绩效评价的必要性。

一、            基本建设支出财政绩效评价的必要性

（一）基本建设支出不经济。表现一是工程设计没有把好关；有些工程在设计时铺张浪费，如办公楼的建筑面积竟达到人均一百多平方米；建筑装潢设计不讲究实用性，普通办公用房装潢达到宾馆装潢标准；又如设备采购计划，有些单位总要求进口的，认为进口的总是优于国产的，而置其性价比不顾。其二是工程施工过程中不贯彻“省”。有些建筑单位认为财政性投资的项目用的是国家的钱，用不着“省”，工程建设期间不制定财务管理制定，花钱大手大脚，工程还未进行一半，建设单位管理费已超支，业务招待费指标已用完。其三是工程施工过程中“三超”现象普遍。建设单位在编制预算时故意弄虚作假，甚至营私舞弊，某些项目，为骗取上级批准，故意少列投资，压低造价，搞“钓鱼项目”，待项目争到手后，又先上辅助工程和生活福利设施，使主体工程投资造成缺口，迫使上级追加投资，结果使投资一加再加，工期一拖再拖，效益越来越差。某些经营思想不端正的建设单位，故意巧立名目，高估冒算，抬高造价，甚至采取行贿手段，与上级审批单位的主管人员串通，牟取暴利。有些审批把关不严，只关心建设项目早日建成交付使用，而不注意造价和概预算的审计，造成工程款多付无法收回。其四是规避招投标、政府采购。一些建设单位认为手续麻烦或自己参与购买更省钱，而分解工程项目或使用甲供材料，有的由于自身基建经验的缺乏，结果弄巧成拙，造成更大的浪费。

（二）基本建设支出无效率。效率即投入与产出的比率，我们所说的基本建设投入与产出不成正比主要体现在以下几个方面。其一，基本建设资金闲置。政府投资基本建设项目是一个十分复杂的工程，需要各方面的积极配合，任一个环节出现问题，就会影响基本建设进程。因而每年年初的基本建设支出预算与基本建设实际支出会存在差异。我们就遇到这样一个项目，工程立项后，首期资金到位了200万，但时间过去了两年，工程仍未完成初步设计，大量资金长期沉淀在建设单位账户中。其二、工程久拖未完工，成为“烂尾”工程。与资金闲置相反，资金缺乏成为工程久拖未完工的主要原因。有些项目在工程建设期中没了资金来源，工程被迫停工，加大了资金的成本。其三、工程资金挪用现象时有发生。如据某市财政对本市各重点工程的财务检查中发现，28%的被检单位有资金挪用现象，挪用资金总额达1300多万元，资金使用效率受到质疑。

（三）              基本建设支出无效果。《僚望周刊》一则报导：在推行节约的同时，有识人士指了最大的浪费，还是政绩工程和决策失误。安徽前副省长、贪官王怀忠想把阜阳建成国际化大都市，耗资3.2亿的阜阳机场，如今成了杂草从生、鸟兽出没的天堂。四川绵阳机场在2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元，据审计部门调查，绵阳机场目前未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2.2亿元。有些工程开工前没有项目建议书和可行性研究报告，有些项目的可行性研究报告仅仅是领导“拍脑袋”后的附属品。这些项目建成后，往往缺少使用价值而造成财政资金的极大浪费。八、九十年代我们曾经批评过企业搞“大而全”、“小而全”，如今各地政府也在为求“全”而投入大量财政资金建设城市公用设施，造成重复建设，缺少投资效益。

二、财政基本建设支出绩效评价的特点

基本建设具有投资大，涉及面广，建设周期长，技术性强，独立性，一次性等特点，决定了基本建设支出的绩效评价具有与一般的项目绩效评价不同的特点：

（一）     绩效评价的重点不同。

据目前各地试点情况来看，一般项目支出的绩效评价的主要内容为项目提供公共产品和服务的数量目标、质量目标、及时性、方式、受益范围及成本。而对基本建设支出进行绩效评价时，我们认为更应注重对建设项目可行性、预算管理、财务管理和成本效益、社会效益的评价。

（二）     绩效评价的时间范围不同。

由于部门预算管理一般以年为单位，因此一般项目支出的绩效评价多以年度作为绩效评价的时间范围，我们认为基本建设支出因其独立性、一次性的特点，应以项目前期工作开始开展一直到项目完工交付使用后一段时间作为一个时间范围进行绩效考评。

（三）     绩效评价的实施的环节不同。

一般的项目支出绩效评价是以项目完成，项目实施单位提交绩效报告后实施的，而基本建设支出的绩效评价则着重于跟踪评价，由于基本建设支出的资金投入大，涉及范围广，社会影响大。在跟踪评价过程中，财政部门要积极的参与项目开工前的可行性研究阶段的绩效评价。另外，由于历年来对于基本建设管理力度加大，基建资金直接拨付和有关基本建设项目管理制度的实施，使财政部门对于基建项目建设期中的经济性评价成为可能。因此，在对基本建设支出绩效评价时，建设期前、期中的绩效评价是重点环节。

（四）     绩效评价指标的设定不同，考虑的影响因素更加复杂。

不同的项目有不同的绩效评价指标，《财政部关于全面推进财政投资项目追踪问效的指导意见》中有关指标体系建设涉及11种通用性一级指标，这些指标主要是针对营利性建设项目的。我们认为在对基本建设支出跟踪评价的基础上，对于营利性和非营利性项目我们都更应突出项目工程质量指标、资金使用指标、社会效益指标的使用。其次，由于建设项目是一个复杂的工程，各方面的配合对于各项指标的实现有重要影响。因此，在指标设定时，我们更应注重其他方面的原因对指标完成情况的影响。

（五）   绩效评价所需政策及各部门配合。

由于对各建设项目的规划、绩效目标的管理、各建设单位职能和管理和考核的职权不在财政部门，因此，财政部门对于参与项目前期的绩效评价需要有关政策的支持。基本建设支出绩效评价是一个复杂的内容，在建设期前、建设期中、建设期后的评价工作需要发改委、建设单位、建设规划部门、土管部门、基本建设审价等单位的积极配合。

二、           设想基本建设支出财政绩效评价的做法

基本建设支出绩效评价是一个贯穿于项目前期、项目建设期、项目竣工运营期整个建设周期的评价。工作量与成本的制约要求我们应根据财政投资管理需要选择跟踪评价的切入点。以下是对具体做法的一点设想。

1、工程审批阶段财政的参与。

在这一阶段主要是评价“经济性”与“效果性”。首先财政部门应积极参与建设项目立项合理性、必要性和可行性的分析。积极和发展部门配合，根据建设项目的建设条件分析、组织分析、财务分析、经济及社会效益分析、项目风险分析的结果设立绩效目标，使用的指标有社会效益目标、财务效益目标、工程质量目标、建设工期指标等，对于绩效评价目标的设立我们应尽可能的量化。其次，积极参与项目设计和项目概算评审，立项后，对于项目的设计图和初步概算，财政部门要进行定量的评价，如人均办公用房面积指标、工程每平方米造价指标、每平方米装潢价格等等，出具评价意见书，与相关工程进行比较，如超出既定标准，即要求设计部门降低设计标准，减少工程造价。再次，财政部门应加强对建设项目资金来源的审查，对于资金无保障的项目，建议发改部门不予立项，从而杜绝“先上车，后补票”工程的上马，落实对项目审批阶段“经济性”的审查。

2、项目建设期的跟踪评价。

这一阶段主要是对建设项目“经济性”和“效率性”的审查。项目建设期是控制项目投资、实施项目绩效目标的关键时期，财政部门要依靠目前实行的基本建设资金财政直接拨付制度和将要实施的财政基本建设项目管理制度，凭借财政投资评审中心的力量，对建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、洽商变更签证情况进行考核评价。这阶段适用的指标主要有①资金来源指标，分阶段确定投资资金到位率。②资金使用指标，如建安工程费用增减率、设备购置费用增减率、建设投资增减率。③政府采购、招投标比率，确定各项工程是否都走“阳光大道”。④财务管理指标，如建设单位管理费指标、业务招待费指标。⑤工程审价核减率等。在运用各项指标考核的过程中，一方面督促建设单位合理和有效的运用财政资金，另一方面形成期中绩效评价报告，对项目绩效评价工作进行阶段性总结。

3、工程竣工运营期的跟踪评价。

工程竣工运营期的跟踪评价是对项目建成投产（或交付使用）的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。这一阶级主要涉及“经济性”和“效果性”审查。内容主要有（1）项目实际产生的社会效益与影响与项目审批前确定的目标比较，检查项目是否达到了预期目标或达到目标的程度，以判断项目实施是否成功。由于项目内容不同，期初设定的社会效益指标会不同。公益项目，我们侧重于定性评价，如广场建设对于提高城市品味和市民生活水平的作用；营利性项目侧重于定量评价，如就业效益指标、资源利用指标等。（2）成本效益评价。成本效益是衡量项目成功与否的关键因素，项目建成后，通过分析构成，进行财务评价和国民经济评价，主要运用的指标如每平方造价、每万元投资收益率，现金净流量、内部收益率等等。（3）持续性，即对项目在未来运营中实现既定目标以及持续发挥效益的可能性进行预测分析。

4、根据建设单位的绩效报告和三个阶段跟踪评价结果形成绩效评价报告。

    绩效报告是建设单位对于建设成果的总结，建设单位针对建设期初设定的绩效目标进行分析自评后，向财政部门上交绩效报告。财政部门根据建设单位的绩效报告和前三个阶段跟踪评价结果形成绩效评价报告。

四、基本建设支出财政绩效评价实施存在的问题

（一）财政基本建设绩效评价观念的接受。

    目前在中国，绩效评价是一项新工作。人们对于如何开展、开展的效果没有统一的认识。另外，基本建设项目立项的决策缺乏透明度，许多人对于是否应对基本建设项目进行绩效评价以及是否应由财政部门牵头进行绩效评价心存疑问。我们认为，在公共支出委托――代理制度下，财政部门以政府的公共服务管理者的身份，对受托管理公共支出的建设单位的支出进行评价是可行的，这项工作的开展需要加大宣传力度，获取各方面的支持和配合。

（二）     绩效评价指标库的建立。

    绩效评价指标对于绩效评价工作的科学性、合理性有重要的作用。不同的基本建设项目应该有不同的绩效评价指标。目前，我们所应用的指标是零散的，随意的，没有系统的。这对于不同基本建设项目来说，其结果都不是很公平。我们需要建立一个指标库，对不同类型的基本建设项目使用不同套系的绩效评价指标，尽量使相同类型的基本建设项目的一级评价指标相同，二级评价指标类似。

（三）     绩效评价结果的运用需要相关问责制度的建立。

    我们谈财政基本建设支出绩效评价，投入相当的财力、物力、人力到这项工作中。那么绩效评价报告出来后，有什么作用呢？基本建设具有单次性的特点，一个项目结束后，同样的项目不会重建一次。因此，我们认为，发挥项目各个阶段绩效评价报告的作用，我们需要建立一整套的基本建设项目问责制度。对于项目未完成既定目标，要依制度规定追究有关人员的责任。这样才能充分发挥绩效评价的作用。

（四）     建立绩效评价资料库。

    由于基本建设支出绩效评价涉及的预算管理、审价管理、项目管理等等许多内容，目前各方面信息的不对称，已不能满足项目绩效评价的需要，我们迫切需要建立项目管理库，进一步开发绩效评价资料库，以适应基本建设支出绩效评价特有的跟踪评价的要求。

（五）没有一整套系统的规章制度可循，绩效评价的过程还需在实践中摸索。

基本建设支出绩效评价是一个全新的工作，目前国内尚未有现成的经验可以学习，也没有相关规章制度的正式出台，更别说一整套系统的评价体系，我们需要在实践中慢慢摸索、总结，相互交流，以促进这项工作的进一步开展。

注：该课题获浙江政学会2005年课题评比三等奖