◇ 台州市财政局科研所课题组

农民专业合作组织是新形势下“民办、民管、民受益、自愿互利”的新型经济组织。台州市于2000年8月建立了第一家农民专业合作社，至今已发展到379家，注册资金5215万元，入社社员4万多户，带动农民20多万户。台州的农民专业合作社走过了从自发发展、自生自灭状态到目前政府重视支持、逐步加以引导和规范的过程。从调查的情况看，目前台州专业合作组织的发展状况很不平衡，差异性较明显，发展态势不稳定，仍存在诸多制约因素。作为财政部门，如何认真贯彻落实中央一号文件精神，加强对农民专业合作组织的调查研究，完善和强化各项财政支持政策，优化、调整支持农民专业合作组织的思路和方式，这是职责所在，也是当前必须做好的一个重要课题。

一、台州农民专业合作组织发展所面临的制约因素

1、认识和理解上的偏差。

一是不少领导干部和农民对新形势下农民专业合作组织的意义作用、职责和运作要求认识不足。甚至有人把它等同于过去的“合作社”、“大集体”，也有人把它等同于“代销点”、“中转站”。思想认识上的偏差，容易导致运作上的不规范及指导、管理上的失策、失误。二是一些部门、乡镇领导认为合作社是农民自己的事，政府可以不问不管，让它自生自灭好了。有的则想管又不知如何去管，缺乏必要的管理措施和手段。

2、农民专业合作组织主体素质参差不齐，相当一部分负责人素质偏低，经验不足，内部管理不规范。

在调查中发现，由于大部分合作组织处于松散经营状态，管理和运行机制不健全，因而往往是合作组织的“能人”驾御其经营运作，社员的参与意识不强，若“能人”的民主意识和服务意识不强，私心重，则极易损害农户（会员）的利益，与农民专业合作组织的良好初衷相背离。农民专业合作组织是农村经营制度的创新，几乎没有经验可借鉴，管理者或社员往往缺乏足够的认识，难以统一思想，最主要的是缺乏法律依靠，整体功能无法很好发挥。例如，农户交货时，以次充好、掺假掺杂等现象时有发生，社员与社员、社员与合作社之间也容易产生摩擦。总之，农民专业合作组织利益相关者的民主意识和参与能力都不强，合作社往往缺少能够驾御其运作经营而又诚心诚意为农户利益着想的能人。

3、农民专业合作组织经济实力不强，投入相当有限，服务功能较弱，效益作用不够显著。

一是从事农业生产经营的农民社员的原始资本积累非常有限，以他们为主体组织起来的合作社经济实力先天不强。大部分合作社的注册资本都在5—10万元之间，有限的资本难以置办所需的经营服务设施和取得技术资源。二是农民专业合作社是经营农业产品，风险大、利润少，分配上向社员个人倾斜，因而合作社的自我积累能力弱。如三门县几家海产品合作社去年因受台风和全国性青蟹病害等影响，损失较大，微薄的利润几乎都返还给社员，结果合作社留下的利润和积累就相当有限，只能维持简单的再生产，无法投入经营服务设施建设。三是农民专业合作社的经营机制和分配方式在一定程度上制约了社会其它资本的进入。合作社强调的是按产品二次分配，重社员的权益；社会资本则追求的是资本利润，而农业是弱质产业，农民专业合作社吸引社会资本的可能性很小。四是有少数农民专业合作社的建立本来就是想借名头取得政府扶持的好处，他们不想也不愿对经营服务设施作必要的投入。总之，大部份农民专业合作组织存在内功薄弱、后劲不足的现象。

4、农民专业合作组织发展极不平衡，差异性明显。

农民专业合作社的组织机制形式决定了合作社的性质和社员的利益等问题，也决定了合作社的生存和发展问题。从总体上看，台州各地的农民专业合作社良莠不齐，发展很不平衡，大部分存在“先天不足”现象。第一种是由农业企业变形过来的合作社。一般都有一定的经营设施和生产经营技术资源。这部分合作社家数不多，其中有的实质上还是公司+农户的龙头企业的机制模式，与生产者社员的平等合作关系还没有完全确立，经济利益关系并不密切。第二种是由产业较好，有一定生产经营规模，并有一定资本积累的生产、经营大户组织起来的合作社，在经营服务设施上有了一些投资，也有一定的生产经营技术资源，有简便的经营场地和办公设施，但仅停留在简单的产品挑选分级、一般化的经营上，为社员提供的生产技术服务和产品销售服务所产生的效果并不显著。这是目前合作社的主体。第三种是由一些经营散户组成，几乎没有经营设施和固定资产，组织机制较松散，抗风险能力很弱，随时可能被市场淘汰。我们在调查中发现，有些农民专业合作组织制定了董事会章程、财务管理制度等，章程、制度较规范，能执行到位，且有监事会和会员代表大会；有些则制度很不完善，仅有几条简单的条例，且疏于管理，执行不到位，社员的利益难以保障。总之，台州大部分农民专业合作社仍处于低、散、小的经营状态，组织机制不够健全，抗市场风险能力和可持续发展能力较弱，总体覆盖面也较小。从某种意义上说，农民专业合作组织正处于“成长缺钙期”，亟待政府加以引导和扶持。

5、农民专业合作组织的法律地位不明确，权利得不到保障，加上政府扶持力度不大，一定程度上妨碍了其正常运行和可持续发展。

目前，尚未出台农民专业合作组织的相关法。农民专业合作组织是企业法人还是社团法人？是一般企业法人还是特殊企业法人？这些没有明确界定，势必导致农民专业合作组织在法人登记、征缴税费、甚至权益保护等方面缺乏必要的法律依据。没有法律支撑的合作组织，意味着得不到政府必要的扶持，由此严重妨碍农民专业合作组织的正常运行、甚至可持续发展。合作社在实际运作中，一是虽有省条例可参照，但无相关配套措施，具体操作难度很大。二是在解决内、外部矛盾时缺乏完整的法律依据，往往是“公说公有理，婆说婆有理”，双方各执一词。三是目前合作社的税费基本上按企业缴纳，难以享受到优惠待遇。从实际情况看，农民专业合作组织不同于一般企业，具有较强的公益性特征，应该等同于农民自产自销性质，可以免税，但现在税收优惠政策尚未落实到农民专业合作组织，反而在一定程度上加重了其税费负担。四是农民合作组织在融资、征地、用电等方面均面临着诸多困难。农民专业合作社不但取得贷款难而且利率高，只有部分合作社以农民社员个人的名义在信用社借得小额担保贷款，但月利率高达8.8‰，如此高利借款对一个从事微利经营的农民专业合作社确实是难以承受。同样，土地、电力也制约了农民专业合作社的经营服务设施建设。

二、财政支持对策及建议

各级政府应充分认识到农民专业合作组织的重要意义和作用，进一步加强对农民专业合作组织的扶持，优化其运行环境，增强其可持续发展的能力。财政支持应在深入调研的基础上，明确重点，重视效益。要集中在农民专业合作组织的起步阶段和功能升级阶段，既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”。财政支持重点应放在两个方面：一是重点支持合作社搞好基本建设。财政可会同水利、农业等部门对农田基本建设、水电设施配备、厂房修建及产品深加工添置设备等方面给予适当补助。二是重点支持农民专业合作社提高经营管理水平和市场营销能力，建立必要的风险防范机制和开展相关技术培训等方面。财政部门应加快自身职能转变，积极改革支农方式，建立新型、有效的支农新模式。积极优化农村经济运行环境，逐步形成通过引导农民专业合作组织的发展，间接调控农业和农村经济运行的新格局。财政支持要处理好引导与推动的关系，切忌“过度干预”。

1、加大对农民专业合作组织的投入力度，优化投入结构，强化项目和资金管理，促进农业增效、农民增收。

（1）按照《农业法》、《预算法》的要求，各级财政可设立“农民专业合作组织专项支持资金”，以无偿拨款的方式，支持农业专业合作组织的发展。（2）遵循市场经济规律，发挥财政杠杆作用，以财政贴息为主要手段，吸附社会资金注入，积极将民间资金、金融性资金用于农民专业合作社建设。为了引导投资者积极投入农民专业合作组织的生产经营，对符合条件的投资者的银行贷款，财政给予一定的利息补贴，以减轻投资者的利息负担。同时，按照中央1号文件精神，“对专业合作组织及其所办加工流通具体适当减免有关税费”。（3）对农民专业合作组织的基本建设及农产品加工等项目，财政要重点给予政策性低息贷款扶持和税收减免。目前，从事以粮油加工为主的市级以上龙头企业，可享受农发行的大额低息贷款优惠，同样，农民专业合作社也应享受到。对一些产业前景好、带动力强、农民增收明显的规模经营项目，财政应重点予在大力扶持。政府有必要出资建立专门信贷担保机构，简化担保手续，使社员有款可贷，且贷得来，用得起。（4）强化项目资金使用监督管理，重视资金效用。一要完善扶持方式，改变普降细雨的方式，突出重点，选好每个项目，管好用好每笔资金，务求实效。二要按照“三公”原则，推行项目资金公示制和项目招标制，确保项目建设的标准和质量。三要落实责任主体，实行项目建设责任制度，强化责任意识和质量意识，确保项目扶一个强一个。四是实行项目资金报帐制，并实行“三专”（专户、专帐、专人）管理，做到机制健全，手续齐全，程序到位，并推行项目资金直达制，减少中间环节，确保项目资金足额到位。五是建立约束机制，开展经常性的跟踪监督。

2、加快相关立法工作，明确农民专业合作组织的法律地位，进一步优化发展环境。

农民专业合作组织的生存和发展离不开法律的支撑。一个法律地位不明确的经济实体是很难获得可持续发展的。当前，一些农民专业合作组织在运行中遇到各种各样难以化解的问题和矛盾，都与其法律地位不明确相关。因此，有关机构必须加快立法工作，明确其性质、组织形式及社员的权益、义务等，尤其要明确其特殊法人地位，出台相关的扶持措施和优惠政策。在全国性的相关法律、法规出台前，各地政府相关部门应切实搞好调研工作，根据当地实际，出台相关管理条例，并在实践中加以完善，为区域农民合作组织的发展提供依据和保障。

3、明确政府部门管理职能，强化服务功能。

据三门、临海等地数家农民合作组织负责人反应，在工商、民政部门登记时，手续繁杂，收费高，甚至出现登记难的问题，同样，农民专业合作组织在用电、用地等方面都遇到困难和问题，电力部门考虑到经济效益，不愿向偏远地区送电；政府不能安排农民专业合作组织的建设用地，而农民合作组织也不具备参与市场竞拍的条件。例如：三门县一家海产品专业合作社的养殖围塘达4000多亩，年产值达2000万元，但十多年来一直无电供应，效益难以提高，更无法实现产业升级。鉴于此，政府必须明确相关部门的服务、管理职责。必须明确农业局（农办）作为农民专业合作组织的监督管理机构，应发挥自身农村政策导向和技术、信息等方面的优势，努力搞好多方面服务；工商行政管理部门应完善服务功能，做到收费从减，方便农户；财政部门应明确农民合作组织的产销是自产自销行为，依据政策减免有关税费；信贷部门及农业担保公司也应把农民专业合作社作为自己的服务对象，降低门槛，大力加以扶持；土管、电力等部门也要降低门槛，切实做好相关服务。当然，政府在扶持农民专业合作组织的过程中，切忌介入过多，拔苗助长，尤其在管理决策和利益分配等问题上，必须充分尊重农民的意愿，按照“民办、民管、民受益”的原则，搞好服务，优化发展环境。

4、加强科技培训，提高社员素质。支持高新技术的研究和推广，提高农业生产的科技含量。

一是财政要增加对农业科技人才培养的投入比例，有计划、有重点、有系统地对农民专业合作组织管理人员、科技人员和社员开展以提升管理能力、农业科技成果转化和农技知识更新为主的技术培训，以提高社员的素质和技能。充分利用技术讲座、专业培训、电视大学等多种形式，广泛开展技术培训，力争使80%以上社员接受科技培训，努力造就一批懂技术、善经营、会管理的农民技术队伍，为农民专业合作组织的可持续发展提供动力。二是建立健全信息网络，促进市场、资源、技术、生产等信息资源的共享，促进现代信息技术在农业生产全程中的广泛应用。

课题组组长：徐放

课题组成员：卢启荣  卢云芬（执笔）

注：该课题获浙江省财政学会2005年调研课题评比二等奖