台州市财政局课题组
根据财政部指示精神,二十世纪八十年代中期全国各地基本建立了乡镇财政。按照制度建立的预期目标是，乡镇财政的建立，为乡镇政府履行政治、经济和各项社会管理职能提供财力保障，促进农村经济和社会各项事业的持续、快速、稳定发展，满足农村社会公共需求。经过近二十年的实践，建立乡镇财政调动了乡镇政府管理财政和多渠道筹集资金的积极性，一定程度上促进了乡镇经济的发展和财政收入的增加，也普遍建立了相对规范的会计核算算制度，财务管理有所改善。但另一方面，暴露出的问题也愈来愈严重，不仅预期的目标难以实现，而且乡镇一级政府的正常运行已无法保障，县一级财政也深受其苦。
一直来我们在研究乡镇财政问题方面的思维定势是，乡镇一级的困难和问题是乡镇财政发展过程中，由于改革没有完全到位，分税制财政体制没有落实到乡镇级，县乡两级财权与事权不清所造成的。但问题是既然认识已经到位，解决问题的途径与方法也已经明确，而为什么现实却是越来越严峻？这使我们从事财政管理的人员不得不作深层次的探究。希望以实事求是的态度认真分析思考，理清思路，提出切合实际的解决方法，为解决县乡两级财政困难服务。
一、乡镇财政存在问题和困难
乡镇财政存在的问题各地大致相同，归纳起来主要是以下几方面：
1、财源贫乏，增收潜力少，收支不平衡的问题普遍存在着。各地现行的乡镇财政体制，基本上实行超收分成奖励的体制。除少数几个经济较为发达的中心城镇，能从预算内财政收入的体制中得到部分利益外，多数乡镇都不可能将财政体制分成作为其主要收入来源。一些乡镇的乱收费行为实际上与此相关。目前，随着清理乱收费力度的加大和农业税、农林特产税的减免，乡镇已缺乏稳定的收入。土地出让收入和违反计划生育罚款收入是近十年来部分乡镇的最主要收入来源，现在因土地资源和政策的限制，和计划生育国策的深入人心，这些收入已明显减少，特别是多数农村、山区乡镇，由于这些地方的土地价格低廉，乡镇财政很难从土地出让中获得较大的收益。如我们在临海市括苍镇调查，2004年土地出让金入为20万元，扣除出让成本，几乎没有收益，计划生育收入也仅有10万元。相对庞大的乡镇财政开支，这些收入几乎是杯水车薪。
2、机构庞大，人员猛增，经费开支负担沉重。目前乡镇机关行政事业人员一般有60至200人，机构已十分庞大。乡镇政府没有核定编制和招聘干部之权，由于县级部门编制控制较为严格，乡镇就成为安排人员的好去处，乡镇很难拒绝。有些地方由于考虑方方面面的关系，连临时人员也只进不出，据调查温岭市平均每个乡镇、街道达100多人。台州大部分县（市、区）财政对乡镇行政人员主要解决工资性费用，行政人员公用经费定额人均2000元至8000元；对事业人员实行补助政策，对地方性出台工资性政策往往不能全部解决，事业人员公用经费县财政基本上不解决。基本保障经费的不足，导致不少乡镇的正常运行经费也依赖土地出让等非经常性收入来保障。
3、单求政绩，负债建设，已凸现了巨大的财政债务风险。由于是一级财政，上级部门对乡镇财政负担能力往往视同县市，于是对乡镇的各项考核指标、达标升级活动、投入政策的规定，很大程度上脱离了财力的可能。乡镇普遍反映，教育、水利、交通等等方面，旧帐未消，新的建设发展要求目标又纷至沓来。不少乡镇政府为了完成上级下达的各项发展目标和考核指标，也出于政绩考虑，不考虑自身财力可能，盲目负债搞建设。某地乡镇领导反映，该乡镇年度间为应付各项达标考核的资料准备、会议、接待等方面的费用就需二十多万，且不说完成这些工作目标所需要的资金。乡镇负债、乡镇赤字已较为普遍，近年来并有增加的趋势，据不完全调查统计，我市有108个乡镇存在负债，占乡镇总数的82.4%，负债总额为17亿元。乡镇因负债造成资金调度困难，财政状况日益恶化，已成为县、乡两级财政的一大隐患。且新官不理旧账，旧账未消又举新债，甚至过年逃债躲避。某乡镇竟要求党委以上干部每人以个人名义向信用社借款50万。对此群众反响强烈，基层政府尊严何在？
4、管理不严，监督弱化，资金严重紧张与浪费并存。乡镇财政管理薄弱。首先是预算编制粗放，特别是支出缺乏预算约束，虽有预算，也经人代会审查通过，但通过以后就束之高阁，执行时随意性很大；其次是多头审批，有的虽说一支笔批钱，但却脱离预算约束，领导说了算；三是工程性项目管理十分混乱，效益低下，一旦领导或管理人员调动，竟没有相应资料移交手续。四是乡镇乱开支现象也十分突出，乡镇机关招待费四、五十万相当普遍。甚至乱设帐外帐、私设小金库，滥发乱补等现象层出不穷。
由于乡镇财政机构不独立，预算会计人员基本上是招聘干部，据统计，一九九八年底招聘干部有260人，占乡镇财政干部总数的65.3%，这些干部不能理直气壮地进行管理和监督；作为依法监督的乡镇人大机构人员少，更缺乏专业监督的能力。大部分乡镇预算编制粗放，预算约束软化，预算执行以乡镇领导意见为是。很多地方政府、财政对乡镇财政管理混乱、资金使用效益低下的现象已习已为常。
二、乡镇财政存在问题和困难的原因分析
1、县、乡两级财政不具备实行“分灶吃饭”、“分级理财”的客观条件。上面说过，自乡镇财政建立以来，各县虽然制定了各种形式的收支挂钩的乡镇财政体制，下放了部分财力和权限。然而各地实行的基本上是“收支包干、超收奖励”的政策，不是真正意义上的“分灶吃饭”体制。这并非县市不肯放手，其根本问题是县级财政的有限的财力。目前的行政管理体制决定了县与乡镇的事权实质上是一体而无法明确予以区分，从而决定了县乡两级的财权难以根本区分。如一个县范围内的机关干部、事业人员在乡镇间的调动是很平常的，这是因为人事权由县级政府统一管理的。一个县范围内任何一个机关、事业单位如果发不出工资，县级政府是不可能推卸责任的。有些县市的乡镇学校教职工的工资，原与乡镇收入挂钩，乡镇限于收入或资金周转，时常不能及时发放，最后还是由县市承担责任，所以陆续收回由县财政直接支付。可见，乡镇政府的独立性是有限的，县乡两级政权的关系与县以上政府间的关系是有本质区别的。从现有财政体制来说，国家各项政策的落实，各项事业发展规划的实现，绝大部分的责任落实在县一级，相应的县级财政必然集中了国家基层政权在发展中存在的各种困难。所以县级财政必须保证全县范围内行政事业人员工资发放，保障党政机关正常运转的经费需要，集中资金解决城乡基础设施建设，满足社会公共需求。县级财政受财力的制约，不可能因为对乡镇体制的变化下放更多的财力。这也就是近二十年来各地经济快速发展，经济总量大幅度增加，财政收入翻了几番的形势下，“分税制”财政体制不能在乡镇真正实施的根本原因所在。
从上述对县乡两级财政客观条件的分析可以看出，乡镇财政建立至今从来都不是独立、完整的财政。但由于乡镇作为一级政府和财政的存在，上级部门往往提出了脱离了乡镇财力可能，要求乡镇政府执行国家、部门有关财政资金投入的政策规定，如教育、农业、科技、计划生育、综合治理等等，表面上看这些政策带来了乡镇事业的发展，殊不知这增加了乡镇的负担，使乡镇财政背上永远也理不清的的债务。
2、乡镇财政缺乏建立一套有效监督体系的条件。按照国家目前的政权体系，乡镇是最基层的政权组织，但是其部门、职能的设置又有很大的局限性。大部分行政、执法部门设立至县级，乡镇不设机构或仅派出人员，乡镇政府内部职能机构的职权缺乏相对独立性，权力高度集中在乡政府领导个人身上。财政机构在乡镇也十分薄弱，大部分乡镇仅有财会人员，部分乡镇即使已成立财政所，也不能独立行使职权，仍是乡镇政府内部的一个财务机构，不能有效地行使管理职能。乡镇人大机构受现实各方面条件的制约，尚不能建立专门机构实行专业监督，而乡镇财政预算存在着许多不可预见和不确定的因素，准确具体编制预算有客观困难，所以，预算编制流于形式在所难免。缺乏有效严密监督的乡镇财政，必然会产生许多问题，如赤字财政、负债建设等等。所以在现实的乡镇政权体系条件下，从建立乡镇财政开始之时，就种下了乡镇财政的危机的种子，更是各级财政部门加强监督管理所无法彻底解决的。
3、乡镇地域规模偏小，重复建设严重，不能有效实现县级政府宏观的发展目标。但是，由于建立了乡镇一级财政，赋予了乡镇一级一定的财权，特别是各地二十世纪九十年代土地出让收益规模较大的时期，实行与乡镇分成的体制，这些资金游离在财政预算之外，在一定时期内给许多乡镇扩大支出范围，大上建设项目、大铺摊子提供了可能，于是造成了目前的困境。一方面乡镇财政十分困难，存在负债搞建设的严峻局面；另一方面从全县区域来看，乡镇从自身发展需要出发，投入大量的资金，进行低水平的重复建设，而最终又难以有效地实现县级宏观统一的发展目标，造成资源的极大浪费，加剧了县乡两级财力的困难。
三、对乡镇财政存在的评价
乡镇财政在全国建立已近二十年，笔者认为如能以实事求是的态度认识与分析，那么乡镇财政的存在与发展付出的代价已远高于实际的效益。乡镇财政的出路何在？是否因为“一级政府、一级财政”的原则就决定了乡镇财政必须存在？我们认为“一级政府、一级财政”的原则，实际上源于“财权与事权相适应”的原则，而县乡两级事权紧密联系。我们必须从现实的、客观的情况出发，以实事求是的态度，对乡镇财政是否存在和加强等根本性的问题进行思考，为有效解决县乡两级财政困难提供出路。
1 、客观评价乡镇政府的地位。按照现行的政权体系，乡镇政府是最基层一级政府。乡镇政府直接面对群众、其基层地位不容置疑，但作为一级政府它的职权又是十分有限的，主要是处理农村基层行政性事务，起上承下达作用，保护基层群众的宪法赋予权利的落实保障，自身基本上不具备独立的行政执法权。目前县级各执法部门设置派出机构的，基本上已不再按行政区域设置机构，而基本上是按照经济区域设置派出机构，如公安派出所、税务所、土地管理所、法庭等。这些派出机构都是受上级部门的委托进行具体执法的，因此乡镇政府虽作为独立的一级政府处理基层行政事务，但客观上它与县级政府紧密相联，没有独立承担行政责任的职责和地位。
2、客观评价乡镇政府的事权。现行行政体制条件下，各项事业体制基本上以集中在县级管理为主。如教育、城建、环保、卫生、水利、交通、社保等。以教育为例：在实行“分级办学”体制条件下，大部分县市仍将教师工资发放等事权集中在县级财政，二○○一年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》中也明确规定教育实行“分级管理、以县为主“的体制。这也就是考虑了乡镇一级财力薄弱，调控能力差，不足以独立承担教育经费的现实情况作出的调整。因此从客观上分析，乡镇一级本不拥有独立的事权，目前形成的乡镇大办事业的局面，如办公楼建设、校舍建设、公路建设、水利工程、城建项目建设等，都是由于乡镇财政的建立，乡镇政府参与了部分土地出让金的分成，各级、各部门对乡镇财政不合理认识，对乡镇财力不客观的评价造成的。
3、客观评价乡镇财政的地位。受财政体制、财力可能、行政区域等制约，乡镇财政作为独立的一级财政存在是不现实的。县级政府由于自身承担的职责，必然要保持原有的利益分配格局，乡镇收入上交的基数不可能调整，乡镇只能从收入增量中得到十分有限的一部分财力，特别是实行农村税费改革后，取消了农业税、农林特产税的征收和大部分针对农村农民的各项统筹资金，以及土地宏观调控力度的加强，发达地区土地收入的急剧减少，其可调控财力进一步缩少，财力十分有限，乡镇更失去了作为一级财政存在的物质基础。加上财政预算管理的改革，部门预算的成立，财政集中收付和政府采购施行，乡镇都无法发挥作为一级财政的作用，所以对乡镇财政的地位、作用的评价也应该回归实际。
四、对乡镇财政出路的思考
基于上述认识，我们认为解决乡镇财政困难的根本出路，是从制度上重新设计乡镇一级的财政管理体制，也就是将乡镇财政回归到乡镇财务管理，财政管理体制实行三级管理，县级财政承担全县区域范围内的财政资金分配与管理。县与乡级的政府及财政是紧密联为一体的，县市级财政实质上是最基础一级财政，这是与我国现阶段政治、经济管理体系相适应的。县级财政必须担负保证全县区域范围内行政、事业人员工资发放、社会稳定、事业发展的各项财政职责，这是县级政府和财政无法回避的。乡镇财政建立已近二十年，即使是上级十分强调“分税制”在县乡财政之间的落实，而迄今为止我省绝大部分县市并未在体制上真正落实过。这既是政权管理体制现实所决定的，也是受乡镇规模狭小、调控能力薄弱、县级财政必须高度集中财力为乡镇提供基本保障等现实因素决定的。因此，重新评价乡镇财政的作用，重新建立适应县乡实际的财政财务管理体制，撤销一级财政建制，使乡镇政府作为机关回归到财务管理的定位是无可回避的。
乡镇不再设立一级财政，必然会带来如下变化，这也是从根本上解决乡镇政府困难的出路所在。
1、县级财政统筹安排县域范围内的社会事业发展计划，提高全县范围内的财政资金使用效率。撤消乡镇财政后，县级财政保障乡镇必需的行政机构运行经费，其事业和建设列入县级统一发展计划，提高建设水平，减少重复建设，保证县级政府对财力的调控需要，促进财政资金在依法理财基础上合理使用。同时也将彻底改变部分县市财政理财上的“鸵鸟”心态，置乡镇财政长远的困难和风险于不顾的现状，切实担负县级财政应负的职责。
2、从源头上制止乡镇一级负债行为的继续存在，消除基层财政风险。乡镇财政不再存在，乡镇的负债行为就没有存在的依据。不再具有财政负债的理财职能与相应的权力，这就为消除乡镇财政风险提供了保障。促使县级政府和财政采取有效措施，制止新赤字、新债务的产生。同时认真清理现有的赤字和债务，查清来龙去脉，实事求是，由县级财政统一规划偿债计划，特别是集中土地出让金，重点用于乡镇债务的清偿。
3、明确乡镇政府的理财职能。乡镇政府的理财职能主要是认真贯彻执行国家的各项方针政策，严格执行有关法律法规和各项财政财务制度；根据本地社会事业发展需要以及县级财政和主管部门的意见，向县级政府提出事业发展计划；管好用好县级财政和主管部门下拨的正常性支出预算资金和专项资金，做到收支平衡、略有结余；负责和协助做好乡镇所属行政和企事业单位、农村集体经济组织的财务监督管理。在撤消乡镇财政后，乡镇政府不必再向人代会报告财政预决算、乡镇社会事业发展计划，乡镇政府向本级人代会报告的主要内容是行政性任务的完成情况，及向上级政府为本地社会与事业发展需争取解决的各项计划。这将彻底解决乡镇既没有确定的财政收入来源，却又不得不向人代会报告财政预算计划，而预算计划又无法真正执行的尴尬。
综上所述，我们认为：鉴于现实中的乡镇政府事权的有限性和财源的不稳定性，财政预算监督约束机制又难以健全和有效的运转，从形式到实质都不能实行依法理财，撤消乡级财政，让县级财政承担相应的财力保障与理财职责，应该是一种明智的选择。
课题组长：王子剑
执 笔：蒋香琴 徐 建
注：该课题获浙江省财政厅2005年课题评比二等奖 |
