台州市地税局课题组

地方税收收入是地方财政的主要组成部分，长期来台州地方税收收入一直保持稳定增长，有力地支持了地方财政的运转，特别是企业所得税及个人所得税征收管理较为完善，台州20世纪90年代中期提出的核定最低利润率预征企业所得税及个人所得税(以下简称“两税”)管理办法曾得到总局及省局的肯定与推广，也使“两税”成为台州地方税收收入中增长较快、比重较高的税种，为台州地方税收增长作出了贡献。但随着国家税收分配政策的变化，“两税”转为共享税，台州地方税收收入结构也发生变化，地方财力明显受到影响。优化税收收入结构，建立地方税收收入增长的长效机制，成为当前我市财政、地税工作的重要课题。

一、台州地方税收收入结构现状分析

(一)当前台州地方税收收入结构主要特征：

一是“两税”占地方税收收入比重偏高。2004年，台州“两税”占地方税收收入的比重为54.05%，为全省之最，比全省平均水平高6.82个百分点，比全省比重最低的舟山高21.18个百分点。2005年上半年，台州“两税”占地税收入的比重为56.30%，高于全省平均数8.43个百分点，比全省比重最低的舟山高22.79个百分点。

表1

 2004年台州与全省“两税”占税收收入比重比较表

                                                                       单位：万元

二是营业税比重偏低。2004年台州营业税收入占地税收入的比重仅为32.67%，排名全省末位，比全省平均水平低6.7个百分点，比排名居第一的舟山低17.69个百分点。

表2

2004年台州与全省营业税占税收收入比重比较表

                                                                      单位：万元

三是一些小税种占地方税收收入的比重低于全省平均水平。资源税、土地使用税、土地增值税、房产税明显低于全省平均水平。2005年上半年，全省资源税占地方税收收入比重达到0.36%，而同期台州市征收的资源税占地方税收收入比重仅为0.03%；全省土地使用税占地方税收收入比重达到0.56%，而台州仅为0.41%；全省土地增值税占地方税收收入达到1.93%，而台州仅为1.35%；全省印花税占地方税收收入比重达到3.35%，而台州仅为3.09%。

表3

2005年上半年台州与省小税种占税收收入比重比较表

                                                                                单位:万元

四是房地产业税收波动明显，税源稳定性较差。2004年上半年，全省房地产业税收占地方税收收入比重为21.27%，而台州为28.25%，高于全省6.98个百分点；而2005年上半年，台州由于受宏观调控影响，房地产业税收所占比例下降到14.67%，反而低于全省8.35个百分点。充分说明房地产业税收不稳定，房地产税收占税收收入比重过高导致台州税源脆弱，波动性明显。

 (二) 影响台州地方税收收入结构的主要因素

一是台州第三产业发展滞后。由于台州城市化水平不高，导致第三产业发展长期滞后。尽管近些年台州第三产业增长速度有所加快，但总体水平仍滞后。2004年，台州第三产业增加值占GDP比重为33.32%，低于省平均水平5.66个百分点，低于杭州8.15个百分点，居全省倒数第3位。营业税主要来源于第三产业，第三产业发展滞后，营业税收入占地方税收收入的比例也相应较低。

二是营业额核定偏低。长期来台州城市化发展滞后，上规模企业较小，特别是服务业，绝大部分是个体户，采用“双定”方式征税。由于营业定额偏低，一些上规模企业也力图往“双定户”靠，有些服务行业企业营业额上百万，仍按“双定户”征税。

三是中央与地方税收分配政策发生变化。2002年起，企业所得税及个人所得税超收部分在中央与地方之间按“五五”比例分配。2004年起，中央与地方之间企业所得税按“六四”比例分配，由于企业所得税与个人所得税在台州地方税中占有较高的比重，因此，这两个税种转变为共享税后，使台州地方税收收入结构发生较大变化。

四是小税种征管措施调整有待进一步落实。在企业所得税及个人所得税划分为共享税后，相当部分的县（市、区）小税种征管调整措施滞后。以土地使用税为例：2005年我省各市加强征管措施后，均有大幅上升。全省从2004年上半年的10261万元上升到2005年上半年的26719万元，增长160.39%；宁波市土地使用税由2590万元上升到10182万元，增长293%，温州由1967万元上升到5365万元，增长172%，而台州从761万元上升到1235万元，仅上升62.29%，无论是征收额还是增长速度均低于全省平均水平。

表4

2005年上半年台州与全省土地使用税增长速度比较表

                                                             单位：万元

从台州市内情况看，小税种收入也不平衡。仍以土地使用税为例：临海2005年上半年土地使用税达到645万元，比去年同期增长239.47%，而台州市区仅345万元，比去年同期减少15.23%，温岭仅98万元，比去年同期仅增长10.11%，三门、仙居、天台更少，分别为2万元、3万元、2万元，增长速度分别为0、0、-50%。再以房产税为例，临海2005年上半年达到1802万元比去年同期增长81.11%，而仙居、三门仅分别为35、60万元，分别比去年同期增长12.90%、-24.14%。

表5

台州各县（市、区）土地使用税及房产税征收额及增长速度比较表

                                                          单位：万元

此外，将超过兄弟市财政总收入、保持全省财政总收入第四位作为目标，过分强调总收入的增长，也是造成税收结构不合理的一大原因。

二、优化地方税收收入结构的意义

优化地方税收收入结构具有以下几方面的意义：

一是有利于调节中央与地方财政资金分配过程中的偏差。各地经济结构千差万别，正由于此，在中央与地方财政再分配过程中，不同地区中央与地方财政资金分配比例各不相同，有些地方财政收入所占比重较低，造成地方财政收入增长乏力，收支矛盾加大。以台州为例，该市经济结构偏重制造业，反映在地方税收收入结构上，表现为企业所得税及个人所得税比重较大。2005年上半年，台州“两税”占税收收入的56%，为全省最高。“两税”划为共享税后，对台州财政收支产生明显压力。在此情况下，对地方税收收入结构作些调整，将有利于增加地方财政收入。

二是有利于真实反映企业的盈利情况。企业占用或消耗社会资源所支付的税收应随着物价上涨而增加，并在成本中得到反映。如企业所占用的土地、房产，耗费的能源、水、矿石、木材等资源均应缴纳税收并计入成本，否则企业的盈利是虚增的。以台州某一服装机械企业为例：该企业厂房占地面积达2000多亩，按旧的土地使用税定额（0.3元/平方米）计算，每年只需要缴纳资源税40多万元,而按新的定额(2元/平方米),则需要缴纳270万元资源税，影响企业利润达230万元。再以台州某一大型化工企业为例，其年用水量近300万吨，如果按0.3元/吨征收资源税的话，单此一项利润即减近100万元。

目前大多数地方政府并没有将这些税收真正收起来。或者地方有开征权限但未开征，如水资源税没有开征；或者已设税目但没有足额征收，如许多城市的房产税均没有完全收上来；或者单位税额长期未发生变化，远低于经济、物价及人们收入的增长。如台州的土地使用税从1987年算起，到2004年为止，17年间仅作小幅调整，而期间经济总量及物价均已增长10多倍。由于上述税收未能足额征收，使得企业盈利虚增，本该属地方的税收却转为共享税。而采取措施加强对小税种的征管，则可以真实地反映企业的成本及盈利情况。

三是有利于促进台州经济的可持续增长。随着台州经济总量的不断增长，土地、水、能源、人力、环境容量等生产要素日益成为制约经济发展的瓶颈。以水资源为例，椒江2004年每日水供应量缺口达1-3万吨，路桥也在1万吨以上。玉环缺水情况更为严重，2004年从温州购买的水价每吨达20多元。而另一方面，台州的社会资源利用率又十分低下，单位工业用水相当于发达国家3-4倍。据测算，按照GDP13%（台州近年GDP增长速度为14%-15%）的增长速度计算，20年后台州GDP将增长10.28倍。台州目前总用水量为17.72亿吨，如总用水量与GDP同步增长的话，则20年后，台州总用水量超过180亿吨，而目前台州年平均水资源总量仅为92.67亿吨，总用水量将远远超过水资源总量。再以土地为例，也存在利用率低下问题。台州大多数工业园区的厂房为一层，城市楼房普遍为多层，高层楼房及超高层楼房为数很少，从而降低了容积率。台州目前居民及工矿点用地面积为632.34平方公里，如果按GDP增长速度计算的话，则20年后居民及工矿点用地面积将超过6500平方公里，而台州目前平原面积仅约2300平方公里。可见，如果台州不采取节约资源措施的话，社会资源将无法支撑经济的高速增长。因此，加强对小税种的征收，发挥小税种调节社会资源的作用，有利于促使企业及个人节约利用土地及水资源，从而促进台州经济可持续增长。

四是有利于企业的公平竞争。在小税种税负率偏低的情况下，大企业往往大量占用稀缺的资源，导致中小企业资源的短缺，造成企业间竞争的不公平。以土地为例，台州一些大企业往往占有过量的土地，其中相当部分用于开发房地产或建标准厂房出租。而众多的中小企业却因缺少土地而影响其成长。通过小税种税负率调整，可促使稀缺资源在企业之间流转，为企业的公平竞争创造条件。

三、关于优化地方税收收入结构的思考

(一)优化地方税收收入结构必须处理好三方面的关系

1.处理好促进产业结构调整与优化地方税收收入结构的关系。

经济决定税收，税收影响经济，这是经济学的定则。产业结构的调整是优化地方税收收入结构的前提，而执行好税收优惠政策，又可以有力地促进产业结构的调整。因此必须把落实税收优惠政策，促进产业结构调整，作为优化税收收入结构的重要内容。

由于受到财政收支矛盾的约束，可供地方政府支配的可用财力有限，因此政府特别是处于财政困境中的地方政府，所能提供的税收优惠也极为有限。这就要求政府在制定税收政策时不宜“普降细雨”，而应针对不同行业区别对待，尽可能使税收优惠政策效益最大化。

当前要大力扶持第三产业发展，着力支持那些市场需求大，对经济促进作用明显的行业，特别是不但自身能提供财源，而且能对其它部门也有较强拉动作用的行业。如：现代物流、金融保险、房地产及旅游等行业。

以物流为例，该行业不仅自身能产生效益，同时也能降低制造业成本，提高制造业的竞争力。此外它还能带来其它间接的收益。以出口货物为例，台州2004年外出口约50万个集装箱，运输费支出额10亿人民币，通关费用约1.25亿人民币,如果按6%的综合税负率计算,单此两项费用地方税即近7000万元。由于当前上述货物绝大部分通过宁波、上海口岸，故货物运输也由上述两城市承揽。若台州一旦拥有出口货物物流配送调拨中心，则台州出口商品可望在本地报关、检疫，不但方便企业，而且上述的地方税也可留在当地。

再以金融行业为例，其不仅为地方提供稳定的税收，而且也是其它行业的强力“拉动器”。特别是台州的民营金融机构不仅在税收上作出较大的贡献，而且对台州的经济也有明显的拉动作用。如台州市商业银行2004年上缴营业税7800万元，为台州市级企业第6大纳税户。其贷款额达56亿，其中中小企业贷款占其全部贷款额的98%以上，而不良资产率仅为2.76%。

相反，对市场准入条件低，容易产生过度竞争的行业则不宜在税收上给予优惠，否则会导致资源配置的浪费。

2.处理好财政总收入增长与优化地方税收收入结构的关系。

财政总收入及地方可用财力均为反映区域财政状况的重要指标。要把财政总收入的增长与优化地方税收收入结构统一起来。优化地方税收收入结构，加强小税种的管理，可以带来小税种收入的增长；落实税收的优惠政策，可以扎实财源基础，从长远上促进财政总收入的可持续增长。为此，我们要反对将促进财政总收入增长与优化税收收入结构割裂甚至对立起来的观点，既要重视税收收入结构的优化，达到增加地方可用财力之目的，又要争取完成财政总收入的增长目标。

3.处理好依法治税与优化地方税收收入结构的关系。

依法治税不仅是税收征管的准则，也是优化地方税收收入结构的准则。我们应在法律法规及政策允许的范围内去优化地方税结构。凡符合税收优惠政策的均应予减免，不能以完成税收任务为由拒绝给企业办理各项优惠，凡不符合税收优惠政策的，也不应超越政策规定擅自给企业以各项税收优惠。同样在征收过程中，也要符合税收政策，凡政策规定应征收的则应足额征收，不应视其税额低征收难度大而放弃征收，凡政策没有规定的，也不宜越权征收。

(二)优化地方税收收入结构的主要举措

1.调整产业结构，大力发展现代服务业。

    围绕着产业结构调整、培育地方税源这一主题，台州市提出了加快服务业发展的“7+5”战略，即重点发展现代物流、商贸市场、房地产业、旅游休闲、交通运输、金融保险、信息服务等七大服务业主导行业，培育发展职业培训、中介咨询、文化娱乐、会展经济、社区服务五大服务业新兴行业。围绕着上述目标，台州市将制定一系列扶持政策，目前拟出台的财政扶持措施有：设立服务业专项资金，市财政每年安排服务业发展引导资金2000万元，并力争逐年有所增加，主要用于对市区服务业重点行业的贴息、考核奖励、规划编制、项目投入的补助等；促进服务业的信息化水平，对列入国家级、省级信息化专项计划和试点的项目，按国家或省资助资金的25%给予配套；鼓励服务业企业股份制改造和上市融资，对上市的企业由财政给予奖励；引导企业实施服务业品牌战略。对新获得中国驰名商标的服务业企业，财政给予一次性奖励50万元；鼓励服务业企业境外投资。对经国家授权部门批准到境外设立贸易机构、市场或分支机构的企业分别予以一定的补贴和奖励。

2.加强对营业税和地方小税种的征收管理。

调整涉税定额。随着台州经济的快速发展，经济水平的逐步提高，社会集团及个人的应税能力也有较大幅度的提高。这也意味着税务部门可适当提高社会集团及个人的涉税定额，包括调整“双定户”的营业定额、土地使用税及车船使用税的税收定额。台州已调整了市区城镇土地使用税定额，其中一级地段由原来的1.2/平方米调整为2元/平方米，二级地段由原来的0.8元/平方米调整为1元/平方米，三级地段由原来的0.4元/平方米调整为0.5/平方米。并将台州市经济开发区土地由原先三级统一划为一级。其它各县(市、区)也已经作了调整或正在实施调整。此外，全市“双定户”营业定额拟提高20%，并适当调高客运营运定额。

调整预征率。为了调节房地产企业利润,台州要求各县（市、区）调高土地增值税预征率。市本级土地增值税预征率从0.5%调高到1%,其它各县（市、区）土地增值税税率也分别作适当调整。

扩大征收范围。扩大房产税、土地使用税的征收范围。随着城市化的推进，台州部分乡村已划入城市的范围。如椒江区从2002年开始将城区的范围扩大区内所有乡镇，台州其它县（市、区）城市行政区划也有较大幅度的扩张。按照房产税及土地使用税条例规定，并入城市行政区域的土地及房产也应纳入土地使用税及房产税的征收范围。为此台州要求各县（市、区）制定措施，做好房产税及土地使用税征收的调查摸底工作，及时开征上述区域的房产税及土地使用税。此外台州还着手规范街道及行政事业单位出租房的税收征管。

落实上级出台的有关地方税各项征收政策。省政府于2004年8月下发了关于开征建筑用石资源税的通知，要求对开采建筑用石开征资源税。我们要求各县（市、区）科学核定建筑用开采量及资源税定额，并及时开征建筑用石资源税。

此外，建议开征地方税新税目。资源税是地方拥有开征税目权限的一个税种。我们认为除了开征建筑用石资源税外，水资源也应作为开征资源税的一个重要目标。当前浙江省水资源日趋紧张，许多区域存在缺水现象，台州情况也不例外。如能开征水资源税，既可促使市民节约用水，缓解水资源紧张的矛盾，也可增加地方税源。

3.落实税收优惠政策。

除了加强营业税及小种税的征管外，台州还要求各县市局认真落实各项税收优惠政策，增强企业发展后劲。包括对符合加速折旧条件的企业，鼓励其选择使用加速折旧的办法；加快企业财产损失税前扣除项目审批；贯彻落实国产设备投资抵免企业所得税政策；落实好企业技术开发费加计扣除的政策。允许被税务机关确认为符合条件的企业按其实际发生额的50%自主申报抵扣当年度应纳税所得额等。上述税收优惠政策，对加快企业技术改造，促进产品更新换代，培育企业后续税源，无疑会产生积极作用。

但另一方面我们也应看到，由于台州部分县市财政上的困难，上述优惠政策难免会打一些折扣。事实上，我们也认为这种不分优惠对象的性质，实行普遍性的税收优惠政策其效果未必理想。以台州化工行业为例，其对环境的污染已引起社会的严密关注，如果税务部门不分项目、环节给予税收优惠的话，则有可能不利于环境的整治。因此，台州在落实税收优惠政策时，对不同的行业、企业、项目应该有所区别如将税收优惠政策体现在“三废”的治理上，体现在没有或较少污染的新项目上，其社会效应可能会更显著。

(三)建立完善的地方税监管体系

优化地方税收收入结构需要建立一套完善的地方税监管体系，包括地方税税源监控、信息平台、税款征收、地税稽查及纳税服务体系。其中特别要注重地方税税源调查、信息的汇集及地方税收收入的监控。

1.注重地方税税源调查。

从台州目前情况看，税源掌握不确切是地方税管理的缺陷。以房产税为例，税务部门对出租房产的数量、金额、地点及租期等均难以确切掌握。此外，税务部门对社会集团及个人的土地使用、买卖，车船运营、房屋装修，盈利性医疗机构情况也少有了解，以至影响地方税的足额征收。以台州经济开发区的住宅装修为例，据推算2005年1-5月份该区住宅装修潜在营业收入在650万元以上，但实际企业申报营业收入不到100万元。可见极有必要组织力量开展对地方税税源的调查，以便掌握地方税税源资料，建立地方税税源信息库，为地方税征收管理打下基础。

2.建立地方税信息平台。 

地方税建设需要信息系统的支撑。由于地方税信息涉及面广，单凭地税部门的力量显然是不够的，必须借助于社会的力量。以工商部门为例，企业法人登记的基础性资料中相当部分包括了涉税信息，构成了地方税信息来源的主要渠道。此外，国税、财政、金融、公安、交通、海关、国土、社会保障等部门也是地方涉税信息的重要来源。因此，地税部门需要建立一个税务信息平台，以便通过这一信息平台，将散落在社会各方面的涉税信息汇集起来，为地方税征收服务，同时也可为纳税人提供政策服务。

3.严格监管地方税税源。

一是扩大纳税评估的范围，将营业税和地方小税种纳入纳税评估范围。完善营业税和小税种纳税评估办法，建立相应的评估指标体系，加大纳税评估的力度；二是建议推行有奖发票。目前国内部分省市逐步推开有奖发票。如北京、上海、成都、西安、山东、江西等。省内的宁波也实行了有奖发票，效果明显。台州服务业基本上由小企业构成，绝大部分采用营业定额，而营业定额则又往往偏轻。因此，建议省局能否在全省范围内推行有奖发票，或由台州作为全省有奖发票的试点城市。三是建立税收联系员制度。相比国税而言，地方税量小面广，需要精细化“耕作”。而税收联系员制度正好能适应此要求。税收联系员制度有利于全面深入掌握纳税人的户籍管理、生产经营、财务核算、税款缴纳、发票管理等情况以及其他各类涉税信息，对强化地方税管理将起到十分重要的作用。2005年3月份，国家税务总局出台《税收管理员制度（试行）》，明确了税务管理员的具体职能，我市也应尽快推行税收联系员制度。目前，台州相当部分的县（市、区）已经实现网上申报，一定程度上减轻了税款征收的压力，地税部门应及时调配人员，可将征收人员逐步充实到管理部门力量，力争将地税税源管理做到实处。

      课题组长：叶维军

                                  副组长：  徐放

                        课题组成员：王剑英 卢启荣（执笔）

                             梁劲   厉峰

注：该课题已获浙江省地方税务局2005课题评比一等奖