中心镇是指在小城镇中区位较优、实力较强，对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力，能与省、市、县（市）城镇体系有机融合的城镇。在“中心城市——副中心城市——中心镇——一般建制镇——村庄”的五级城镇体系网络中，中心镇作为一个节点，向上连接城市，向下辐射一般建制镇和乡村，起着枢纽的作用。

近年来，台州市的中心镇发展取得了长足的进步。1999年，路桥金清镇，临海杜桥镇、白水洋镇，温岭泽国镇、大溪镇、松门镇，玉环楚门镇，三门健跳镇，天台平桥镇，仙居横溪镇等十个区位条件较好，产业基础相对扎实的乡镇被确认为首批中心镇。2006年，黄岩院桥镇也进入台州市中心镇序列。中心镇的快速持续稳定发展是有目共睹的，其重要性日益凸显，然而，在中心镇规划建设中也暴露出不少问题，有待探讨、解决。

一、问题

1、中心镇发展不平衡，部分中心镇规模偏小，难以发挥集聚和辐射效应。

中心镇只有达到一定规模，才能产生一定的集聚和辐射效应。专家研究表明：建城区常住人口在5万以上，全镇人口在10万以上，建城区面积不少于5平方公里的中心镇，才是一个较强功能和集聚效应的城镇。从台州确定的11个中心镇看，泽国、大溪、松门、杜桥等四镇全镇人口都已超过10万，建城区人口超过5万，建城区面积也达到或超过5平方公里，产生了一定的规模效益和集聚效应。而其余7个乡镇由于城区人口规模不足，其辐射能力必定受到限制。

2、制约因素多，产业结构不大合理，缺乏优势产业的强力支撑。

台州大多数中心镇都不同程度面临土地、人才等要素制约，以及相关产业支撑力不足问题。一是中心镇的建设用地与耕地保护存在矛盾。大溪、泽国等经济较发达中心镇的一些产业项目由于受农保率的限制难以实施，征地难与资金不足成为制约中心镇发展的两个“瓶颈”。二是人才缺乏成为突出问题，技术人才和管理人才的不足，制约着产业的提升。中心镇的人才支撑力普遍较弱。三是产业结构有待优化。多数中心镇工业企业由于规模普遍偏小，技术含量普遍偏低，相互协作程度不高，拥有自主品牌企业偏少，产品附加值较低，在下一轮以技术为主导的竞争中将处于不利地位。例如，近年来，由于铜等原料价格上涨幅度较大，楚门阀门、水暖、大溪水泵等产业正经历着一次来自原材料市场的巨大挑战。

3、科学合理的投资机制尚未形成，同时缺乏强有力的扶持政策。  

资金问题一直是困扰中心镇发展的大问题。目前，投融资机制虽然呈现出了多样化的特点，但总的来说，还没有走出一条充分运用市场机制筹措建设资金的道路，镇政府投资仍然占较大比重，尤其在公共基础设施建设方面更是如此。在目前不少镇的财政还属“吃饭财政”的情况下，筹措资金主要采取“以地生财”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。“以地生财”这种办法在当前土地宏观调控。以人为本的大环境下将越来越行不通。 “集资建镇”、借资建镇（包括施工单位垫资开发）”可能能解决暂时的困难，但发生的债务在偿还和化解方面缺乏手段。

从实际情况看，现行的财政体制难以促进中心镇自我集聚、自我发展。除杜桥、白水洋和横溪等中心得到所在县市更高的土地出让金返回，健跳得到三门给予的全额的城市配套费返还外，绝大多数中心镇税费征收返还比例与其它乡镇并无多大的差别。也就是说，中心镇建设缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，既没有专项资金投入，也没有单独建设用地指标，特殊的税费返还政策也享受不到，这样显然不利于中心镇的发展壮大。当前，一些中心镇出现了“过度举债”现象，其财政已难以承担城市建设和公共服务支出。

4、中心镇布局存在不合理现象，制约着自身的发展及功能的提高。

目前建制镇主要按行政区域设置，造成空间不合理，重复投资、重复建设；不少城镇镇区无法达到最低人口规模，要素集聚力差，造成基础设施建设的浪费。由于行政区划的不合理，造成建制镇和中心镇设置与布局不合理现象十分明显，行政区划的不合理，严重制约着中心镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素集聚和区域经济发展。当前中心镇布局一定程度上存在“过密”和“过疏”现象。比如楚门镇与玉环县城关镇不足10公里，而且两者经济社会都较为发达，完全有理由相信，在不久的将来，楚门镇与玉环城区连在一起，更何况楚门与清港一起现已纳入玉环城区规划之中。再比如仙横溪镇与城关镇相距接近40公里，而且两者都并不十分发达，辐射力都不强，完全有可能有必要将位于这两者中间，经济基础相对较好，区位条件优越的白塔列入中心镇。
     5、滞后的行政管理体制制约了中心镇的发展。

随着中心镇的发展，一些中心镇的规模和功能具备了小城市的性质，但镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限。以实际情况看，只有以杜桥为少数中心镇没有分局，具备部分综合治理权限，绝大多数中心镇缺乏相应的管理职能。一是缺乏立项审批权，大大小小项目必须报上一级政府管理部门审批。二是缺乏规划、土地、建设和环保等方面的管理权限，许多问题得不到及时处置。三是行政机构设置不完善，与经济、社会、事业的发展不相适应。目前，中心镇普遍存在“条块分割，多头管理”的现象，许多问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却无权管”。

二、对策

在对11个中心镇进行重新分类、明确重点的基础上，明确发展定位，理清发展思路，着力构建工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的中心镇，使各个中心镇的特色风貌充分彰显出来。

1、抓好规划编制，明确发展定位。

中心镇的建设是农村城镇化自然发展的结果。其形成过程不是规划出来的，但要更好的发展，就离不开科学的规划。科学、合理的中心镇规划必须体现“三性”：一是超前性，即用改革和发展的观点，科学预测中心镇在未来一定时期内的发展状况，适度超前。二是综合性，即正确处理社会、经济、环境三者之间的关系，合理确定功能定位和布局。三是本土性，即结合当地历史文化、风土人情，立足主导产业，科学安排住宅、商贸、文化教育、基础设施和公用设施等建设，充分体现本土特色，千万不要搞成“千镇一面”。同时，还要强调发展特色产业。各中心镇原有的产业基础、区位等条件不同，因此就可以选择发展具有自己特色的产业。各中心镇应该以“一业特强，多业发展”为原则。“一业特强”，可以最大限度发挥产业的专业集聚效应。但是，如果仅仅是单一专业化生产，很容易因为市场条件的变化而产生强烈的经济波动。因此，在有条件的地方，还应该尽量做到“多业发展”。

2、灵活运用土地政策，使土地成为推进中心镇建设的重要资源。

优先保证中心镇的建设用地。（1）农用地转用计划指标，要重要点向中心镇倾斜，要在中心镇规划的基础上保证其建设用地。（2）对于落户在中心镇的大型建设项目和工业项目，要从快优先安排用地指标。指标可单独安排或提前调用。（3）中心镇的耕地保护指标要适当低于其他非中心镇。在耕地占补平衡上，实行全市平衡，并允许经济发展较慢的中心镇延时平衡。中心镇建设用地必须立足于挖掘存量建设用地的潜力。力争通过农村居民点向中心村和集镇集中、零散企业向产业园区集中和村庄整理等途径来解决相当部分的用地指标。鼓励农村集体土地使用权的合法流转。允许农民、农村集体经济组织用出让、转让（土地使用权作价出资、入股、联营、兼并、置换等）、出租、抵押等形式流转农村集体建设用地。

3、做大做强特色经济，努力提升整体竞争力。

当前，台州大多数中心镇基础扎实，已形成了自己的特色产业。比如平桥的工业过滤布产业，横溪的工艺品产业，大溪的水泵行业，楚门的阀门行业，杜桥的医化行业，松门的造船业、泽国的商贸业等等。产业基础较扎实的中心镇要进一步推进优势产业集群升级，培育创新产业集群；从依托传统技术的低附加值生产向依托现代技术的高附加值生产转变；从横向平面竞争向纵向分工协作转变；依托国内外著名科研院校和所在县（市、区）的一批上规模的专业性服务机构，强化创新推动力。少数产业基础非常薄弱的中心镇（如健跳）要挖掘自身的比较优势，抓紧列入县级工业重镇规划；整合各种资源，充分发挥拥有充足发展空间的优势，优化发展环境，加大招商引资力度，尽早形成一定的产业规模，提高自我集聚、自我积累、自我强化的能力。同时，还要积极引导村镇二三产业向中心镇集中，形成集约化发展趋势。

4、建立多元化的投融资机制，从建设资金上保证中心镇的快速发展。

（1）通过分税制明确镇级财政收入，并使其有稳定的收入来源。

（2）银行信贷的支持。采取基本建设项目经营抵押、镇级财政担保等措施，取得中心镇建设的银行信贷资金。

（3）争取民间融资。采取一切可行措施，吸引民间资本进入中心镇的建设领域：一是可以用基础设施经营权、商业街道经营权、道路等的冠名权等措施，引导民间资本进入；二是对进行中心镇基础设施建设领域的民间资本，如道路、桥梁等，以及文化、卫生、体育、教育等，要给予最大的优惠条件，如减免（返还）税费、提供优先的服务等。

（4）创新财政分配体制。从台州11个中心镇情况看，创新财政分配体制要因地制宜，因势利导。经济发达、财政实力雄厚的县（市、区）（比如温岭）可试行中心镇财政管理体制改革试点。通过分税制等手段，建立相对独立的中心镇财政体制。一般县（市、区）应在确保县级财政收入以较快速度增长的前提下，逐步提高县市区对中心镇财政返还比例，条件成熟时，可以推广财政包干制度。建立和完善公众热情参与、代表充分陈述、民意以人大决议的法律形式得到体现的镇级公共财政预决算制度。税费返还的应该根据税费类型设立专项经费银行专户，上级财政、审计部门要切实加强对中心镇的审计监督，提高中心镇财政使用效率。

（5）健全中心镇的金融机构配置，进一步拓宽融资渠道。

5、加快户籍制度改革，建立完善社会保障制度。

城乡分离的户籍制度限制了农民进入城镇。因此必须加快户籍制度改革的步伐，降低“门槛”，放宽标准。只有打破以城乡二元结构为主要特征的传统户籍制度及相关配套制度，城乡间劳动力才能自由有序流动，中心镇带动效应才有可能充分发挥。一是加强部门协调沟通，推进高山移民工程，积极创造条件，促进跨镇域移民，促进人口集聚。二是争取农村土地股份制改革试点。通过加强宣传，提供政府补贴等途径推进农村土地股份化，每个农户对本村土地拥有一定的集体土地的股份，但其股份并不具体对应某一相应的地块。三是建立以居住地为划分标准的城乡户籍登记及管理制度以及与之相应的入学、就业机制；四是通过建立符合市场经济体制的新型的社会保障机制和统一的社会保障机构，促进城镇农民安居乐业。

6、改革行政管理体制，完善政府职能。

理顺县、镇管理关系，增加中心镇政府对其职能部门统筹协调能力。一是凡在县级以块为主的管理内容，在镇级原则上也应以块为主管理；除国家规定垂直领导的机构外，其他机构和人员都应以镇政府管理为主。二是中心镇在机构设置上不要求上下对口，左右看齐，在不突破规定的机构编制限额内，鼓励镇政府结合实际综合设置机构。

行政管理体制的改革，应按照“小政府、大服务”的要求，精简行政机构和人员，强化中心镇政府的协调管理能力，可采取以下措施：建立与中心镇经济社发展水平相适应的上级政府有关部门的分支机构，包括财政税务分局、土地管理分局、公安分局、工商分局等；扩大中心镇政府的经济管理权限，赋予镇政府及各职能部门享受县（市）级政府及各职能部门的管理权限，使中心镇政府的责、权、利统一起来；按分税制改革的要求，明确县、镇两级财政收入分成办法，建立和完善镇一级财政管理体制，设立镇级金库，严格预决算制度，实行收支两条线管理。

课题组长    徐  放

成员    卢云芬（执笔 ）

【责任编辑:曹家楣】