我市自撤地建市以来，城市建设取得了日新月异的变化，我市城建等部门围绕现代化城市的发展目标，着力解决道路交通、基础设施、生活环境等三大矛盾，经历了从重建设到重维护，从构建城市框架到重塑城市功能、提升城市品位的转变。在城市建设进程中，城市维护建设资金（又称城市建设项目资金或城建资金）作为财政专项资金，充分发挥着财政资金“四两拨千斤”的作用，对我市城市居民生活环境的优化、城市品味的提高以及“多城同创”工作的开展发挥了重要作用。

城市维护建设资金是指专门用于城市公共基础设施和公用事业的维护建设，促进城市经济发展、优化城市居民生活环境的财政性专项资金。它的使用管理关乎城市的发展和市民的日常生活，但是，目前，该项资金的管理与其重要性相比并不尽人意，下面，我们就我市城市维护建设资金的安排和使用过程中存在的问题，究其原因，提出解决方法：

一、城市维护建设资金安排和使用过程中存在的问题

（一）城市维护建设资金总量增长速度缓慢，与城市发展规模不相适应。

根据财政部《城市维护建设资金管理办法》规定，城建资金主要来源于按国家规定征收的城市维护建设税、城市公用事业附加、市政公用设施有偿使用费以及财政预算支出的专项拨款等。但是近年来，随着城市化进程的推进，城市范围不断增大，管理和服务的职能大大增加，而城建资金的增长却日趋缓慢。以市级城市维护建设资金安排为例：2003年市小本级安排城市维护建设资金4700万元，市政基础设施配套费1981万元，2006年安排城市维护建设资金5500万元，配套费958万元，绿化补偿费400万元，三年来仅增长2.6%。而另一方面开发区面积不断扩张，2003年开发区经营面积为14平方公里，而2006年达到21平方公里，增长33%，市区面积的扩大，必然导致绿化养护、环卫保洁支出的增加，再加上新城区城市功能急待完善，城市维护建设资金的安排常有“捉襟见肘”之感。

（二）超范围安排项目资金，挤占公共设施和公用事业维护资金。

根据《城市维护建设资金管理办法》，城市维护建设资金的使用范围为市政公用设施的维护，如城市道路、桥涵、下水道、排水、防洪堤坝、公共污水处理等市政工程设施；公园、苗圃等园林绿化设施；公共厕所、清运垃圾、街道洒水、扫雪等公共环境卫生设施以及公共消防、城市路灯等其他公共设施，在保证上述各项设施得到正常维护的情况下，也可用于有关城市公共设施建设投资。但以目前我市城建资金的项目安排情况看，规划、测绘、工程占据着城建资金总额的大部分，以市级城建资金安排为例，见下表：

2004年—2006年城市维护费安排情况表。

                                            单位：万元

从表格中我们可以看出，近几年来直接用于市政公用设施维护的绿化、养护、环卫以及补助三区的资金仅占资金总额的46.6%、41.4%和48.7%。其二是养人经费所占比例过高，各县（市、区）安排的事业经费比例都居高不下，普遍在10%以上，椒江、仙居甚至接近30%。其三是近年来，城建资金安排的范围越来越广，如考核经费，重大建设项目的前期工作经费，重点工程补助等等。一方面是城建资金总额增长缓慢，另一方面是项目的挤占，直接导致市政公用设施维护资金的缩水，引起了城中村改造速度缓慢、市民在公用场所如厕难，环卫工人因待遇对低而引发官司等等问题。

（三）部分项目预算安排缺乏科学性，执行严肃性不强，变动随意性大。

    从2001年开始，城市维护费的安排开始走向规范，但是，比对历年来城建资金安排表，我们仍可发现部分项目安排缺乏科学性，如市民广场及文化长廊的养护经费，2004年为200万，2005年为190万，2006年增至370万，同样的养护项目，两年来经费相差近一倍。又如我市一重点工程项目，项目选址尚未正式确定，但从2004年开始，该项目已安排城市维护建设资金750万元。在预算执行过程中，也存在建设部门随意增加项目，调动城建资金余额的情况。一方面，由于预算安排的不科学，导致一部分已安排项目未动工或完工后有资金盈余，以市级2005年年底城建资金预算执行情况为例，2005年年底，建设规划局本级（不含已拨付到下属事业单位的资金）仍留有2004年已安排未完成项目28个，项目资金余额330万元，2005年未完成项目39个，项目资金余额1732万元；另一方面，由于城建资金安排项目涵盖范围的随意扩大，建设部门每年都会在预算项目外新增一些项目，预拨建设资金，待到来年安排城建资金时，将已提前预拨的项目资金预算补上。

  （四）城市维护建设资金支出管理不规范。

城建资金涉及单位多，资金量大，涵盖范围广，资金管理难度很大，虽然几年来各地建设规划部门都加强了对城建资金财务收支的管理，但由于缺乏外部监督，城建资金的使用管理过程中仍存有漏洞。

一些项目承担单位将本应由自己单位开支的公用经费转嫁到项目上，甚至巧立名目搞职工福利。一些项目的合同外开支的费用数额巨大，

虚增了项目成本，如我市一规划项目，合同订立金额为521万，费用竟达到61万元，一些单位缺少过“紧日子”的意识，支出超预算了，就要求在下年的预算安排中追加点。而对于城建资金投资产生的效益，项目承担单位则采取“收归己有”的方法，如城建资金安排的测绘项目，测绘成果转卖后的收入转入测绘办的行政经费，城建资金购置的苗圃取得的外包工程收入，转入职工技协，市政设施场地出租收入收归己用等等。

二、城市维护建设资金管理中存在的问题探析

城建资金管理过程中存在上述问题，我们认为主要有以下三个原因。

（一）资金管理缺乏制度约束

1996年，浙江省财政厅转发了财政部《城市维护建设资金管理办法》，这个《管理办法》只是一些简单的规定，各地的管理实施细则一直未出台。我市各县（市、区）财政、建设部门对于城建资金的使用管理也一直因循惯例，没有统一标准，监督管理的方法处于探索阶段。各地对于城建资金来源的确定，使用范围的框定，资金拨款的程序，预算和决算的管理以及财政、建设、发改部门各自的职责没有明文规定，“不以规矩、不成方圆”，城建资金安排和使用过程中存在问题自然难免。

（二）大环境和小环境共同制约建设部门对城建资金的安排和使用的管理。

一方面是国家宏观调控，固定资产投资萎缩，导致城建税收入增长趋缓和市政基础设施配套费收入大幅减少。而另一方面随着公共服务理念的深入，城建部门作为一个城市管理的主要部门，承担着越来越多的职能，这也使城建资金成了“大杂烩”，“多城同创”、“新农村建设”、“国际雕塑大赛”等等，城建资金可谓“僧多粥少”，项目安排的难度加大，此为大环境。另外，受房地产业发展和税费制度改革的影响，建设规划部门预算外收入大幅减少，为了养人，只有分食城建资金这块“蛋糕”，增加人员支出项目。而承担项目的事业单位则对已切块使用的资金，缺少“精打细算”，存有“拆了东墙补西墙”“超了预算下年追加”的思想，此为小环境，这两个环境的影响是产生上述问题的重要原因。

（三）过迟上报的城建资金项目预算和过长的资金链导致财政部门对资金使用缺乏有效监督。根据省建设厅、省财政厅《关于加强城市维护建设专项资金管理工作的通知》（建计发〔2005〕22号）要求，项目建设单位应在经批准的城市维护建设专项资金安排额度内，按照项目实施进度向财政部门申拨资金，建设部门负责工程进度签证，财政部门按照工程进度签证和财务用款进度核拨资金，避免建设资金在项目建设单位沉淀。而实际执行过程中，建设部门的预算迟迟上报，正式的资金安排计划到下半年才能出台，财政部门只能按时间进度拨付建设资金，对项目的实际资金需求缺乏了解。其次是资金拨付环节较多，目前我市大部分县（市、区）对于城建资金的拨付都采取直接拨付至建设管理部门，再由建设管理部门转拨至其下属的项目承担事业单位，再由事业单位根据工程进度拨付至项目施工单位，如此冗长的资金链，使财政部门对合同和工程进度情况了解甚少，对于建设资金的使用失去了有效的监管。

三、规范城市维护建设资金安排和使用管理的建议：

根据以上的分析，我们提出几点规范城市维护建设资金安排和使用管理的建议：

（一）制定城市维护建设资金管理细则，理顺城市建设专项资金的来源和资金使用方向。深入调研，根据新时期新情况，制订城市维护建设资金管理实施细则，明确城市维护建设资金的资金来源和使用方向，杜绝随意扩大城建资金使用范围，挤占市政设施维护资金的情况发生，明确资金管理方法和管理部门的责任。让城建资金的安排和使用管理有制度可依。

（二）拓宽筹资渠道，增加城市建设专项资金的来源。其一是将国家规定征收的超标排污费收入和城市水资源费收入列入城市维护费的资金来源。排污者排污是以牺牲市民的生存环境为代价，排污费收入除了用于污染防治外，应将部分收入用于市民的环境改造，即作为城建资金收入，用于绿化，养护等。其二是扩大公共资源使用收入，如主干道两旁电线杆出租收取广告费，目前如市府大道等主干道的广告位都是免费供广告商使用，很大程度的浪费了公共资源，我们认为应该通过招投标形式收取广告占用费，扩充城建资金收入。又如实行商业中心区道路停车费（目前路桥区已实行）等等，充分发挥已有公共资源的作用，拓宽城建资金筹资渠道。

（三）加强城建资金预算和资金使用管理，提高资金使用绩效。加强城建资金的预算和资金作用管理，我们认为有以下方法：一、设立城建资金项目库，确需由城建资金安排的项目先存入项目库。统一规划，保证重点，因地制宜，分期分批解决当前急需的问题，先维护、后建设。其二是试行制度创新，如涉及城市维护的部份项目可实行城市维护资金定额包干（目前江苏部分县市已试行），甚至将园林养护、环卫、道路清扫、“牛皮癣”清除等城市保洁工作向社会公开招投标，实行市场化运作。其三是提高城市维护建设预留资金的比例，建议预留资金的比例为城建资金预算控制数额的20%，或一年分两次安排城建项目，下半年先安排来年上半年城建项目，这样既可以应付城市管理方面的临时性开支，又能摆脱争取到项目资金却没有实际用途的尴尬。其四是加强对项目资金的管理，将城建资金的管理和绩效作为单位考核的重要依据，促使事业单位加强项目资金管理，提高资金使用效率。

（四）财政部门要严把城建资金两道关“拨款和决算” ，积极创造条件，推行城建资金直接拨付制度，提高城建资金的使用效益。

    财政部门要配合建设部门，尽快出台年度城建资金项目安排计划，严格按照项目工程进度和合同内容拨付城建资金，认真审核项目财务决算（该工作今年开始实施），要特别注重项目绩效审核。及时总结基本建设资金财政直接拨付的经验，积极创造条件，适时应用于城建资金的管理上来，试行城建资金直接拨付，加强对城建资金的管理和监督。

                                课题组组长：余延龄

                                成员：许天鸿  翁庆华  江福林

 【责任编辑:曹家楣】