台州市财政局课题组

当前台州医化行业发展与环境污染的矛盾已成为社会各界关注的焦点！

一方面医化行业为台州贡献了巨额税利以及为社会提供众多的就业机会；另一方面政府又面临着市民要求提高环境质量的强烈呼声及创建国家模范环保城市的双重压力。于是台州医化行业面临着是发展还是控制这样一个生死悠关的政策选择。

我们的观点是：台州不应该放弃医化行业，而应支持、加快医化行业的发展。其理由有：一是台州经过几十年的创业，已形成良好的产业基础及竞争优势；二是台州靠近大海，具有发展医化产业的优越地理环境；三是台州面临承接国际医化行业大转移的极好机遇；四是台州已取得医化行业污染整治的成功经验。事实证明，只要加强监管，污染是能够得到根本性治理的。若从逆向思维考虑，则全国性的环境整治，对台州医化行业发展更是一次机遇，因为在同等的环保标准下，台州也许比其它区域更具备接纳医化企业的条件。

当然，台州医化行业发展过程中还存在许多问题。如：医化企业的布局、选址问题；产业升级的资金供应及服务平台问题；社会与企业的沟通问题等。这些问题的解决与否直接影响到医化行业的整治效果。因此，政府应着力于这些矛盾的解决，努力创造条件，使医化行业成为台州经济腾飞的强大推动力。

一、 台州发展医化行业的竞争优势分析

从台州医化行业面临的竞争优势看：一是台州拥有较雄厚的产业基础及品牌优势。台州医化行业总量大，配套能力较强。目前已形成批量生产的化学原料药及中间体有５００多个品种，外商需要的化学原料药及中间体大部分能在台州采购或生产，台州已成为世界化学原料药及中间体的“超市”，且整个行业已形成分工协作、相互关联、配套能力较强的产业链，保证了医化行业的持续发展势头；二是台州企业具相当的技术优势。经过近几年的发展，台州出现了一批高科技、上规模、上水平的医化企业。目前已有９家医化企业被列入国家级高新技术企业，占全市国家级高新技术企业的５０％，３１家医化企业被列为省级高新技术企业，占全市省级高新技术企业的２９％。海正集团被行家视为国内技术力量最雄厚的医化企业；三是已经形成较为突出的品牌效应。台州生产的激素类药、抗肿瘤药、抗生素药的产量和出口量居全省第一位，已形成“台州医药”的区域品牌。同时，企业通过美国ＦＤＡ认证和欧共体ＣＯＳ注册，获取进入国际市场的“通行证”，“台州医药”的区域品牌进一步凸显；四是拥有国家级基地优势。  椒江口两岸是全国唯一通过原国家计委、国家经贸委批准的国家级化学原料药出口基地，也是《浙江省先进制造业基地建设规划纲要》确定的，在本世纪初重点培育的全国化学原料药制造中心。目前，园区的基础设施日趋完善，基地优势日趋明显，为台州医化行业的转移、集聚、升级搭建了良好的平台。

台州除了上述种种优势外，还面临国际医化产业大转移的良好机遇。２０１０年，全球将有３２３种新药将失去专利保护期，这是有史以来世界药品专利失效最多的一个时期。为此，国际上正在进行化学原料药新一轮战略调整，大部分化学原料药和中间体转移到生产工艺水平先进、人员素质高和产品质量好的发展中国家，特别是中国和印度。新一轮国际医药行业分工和产业转移，给台州医化行业提升层次、加快发展提供了难得的机遇。

 二、台州医化行业环境整治措施及成效评价

针对医化产业给环境带来的污染，台州各级党委及政府给予高度重视，从2002年开始连续4年在全市开展了声势浩大的重点区域整治专项行动：一是调整医化行业的区域布局。于2005年底全面关停或搬迁黄岩王西、外东浦化工区块内的化工企业，将其迁移到距黄岩市区较远的江口镇；二是对污染严重的企业或项目采取关闭、停产、限期治理等措施，加快了产业结构的调整和提升，全市医化行业由整治前的1000多家调整到目前的288家；三是加强动态监控和全程控制。对273家污染企业安装了在线监测系统；四是加大环境污染治理的基础设施建设，积极引入市场机制。建设了一批水、气、固废等环境保护基础设施，椒江等7县（市、区）污水处理工程已投入运行，仙居、三门、浙江化学原料药基地临海区块污水处理厂建设已纳入各地政府近期重点工程计划。建成椒江、黄岩危险固废中心，并加大对危险固废贮存，转运填埋的监管力度；五是加大环保财政支出，着力构建环境整治资金保障体系。市财政每年增加安排生态建设、环境保护与治理方面的专项资金。2005年财政出资300万余元积极筹建全市重污染企业在线监控中心，并着手在线监控系统的升级改造。投资400万元添置大气监测车。台州市本级2005年已安排1000万元专项资金，各县（市、区）也均设立了相应的专项资金，实行专项专用。

在各级政府、各部门的努力下，台州市环境污染整治工作取得明显成效：一是市区空气质量明显提高，化工恶臭污染发生率明显下降。据椒江一中监测点监测，恶臭发生率从2004年底的44.5%下降到2005年底的30.3%，枫南小区从22.1%下降到11.2%，康平小区从25.5%下降到0.6%，在台州经济社会快速发展的同时，实现了环境质量总体上的相对稳定。台州万元产值废水排放量全省最低；二是环境综合整治取得重大进展。市区截污率、污水处理率一直走在全省前列，2005年达60%以上。投资1000多万元的固废处理装置投入使用，固废处置率达到80%以上；三是重点区域整治成效明显。椒江外沙、岩头化工区33家企业废水全部进入城市污水管网并实行在线监测。临海水洋化工区已通过省整治办“摘帽”验收，天台坡塘化工区“摘帽”整治基本完成。

台州医化行业环境整治的成效不仅在于环境质量的提高，而且也在于促使企业家形成环境与企业生存息息相关的理念。许多企业家表达相同的观点：“不是企业消除污染，就是污染消失企业”。为此许多企业投入巨额资金开展治污治废活动。

环境整治的意义还在于：通过环境整治，台州政府各级部门积累了经验，出台了一系列环境保护的措施及制度，这为台州进一步发展医化行业创造了条件。

三、台州医化行业发展所面临的问题

尽管台州医化行业在环境整治中取得明显的成效，但台州医化行业仍存在许多矛盾，这些问题的解决与否，将直接影响到医化行业的顺利发展。

问题之一：人们环境保护意识不断增强与医化行业扩张的矛盾

尽管台州医化行业整治取得了明显的成效，但由于生活水准的提高，人们对环保的意识逐步增强，对环保的要求标准也逐步提高，在社会舆论的影响下，政府对医化行业发展也举棋不定：表现在未能明确关于医化行业发展战略。如对医化行业是鼓励其发展呢还是控制其发展？是允许其分散生产呢还是对其进行产业集聚。如果是大规模集聚，则其集聚地如何选址等。由于政府对医化行业战略目标的不确定，直接影响到医化行业的发展。其一表现在对医化基地面积的控制。如将原定为 10平方公里的椒南医化工业区块调整为5平方公里；将原定为 20平方公里的椒北医化工业区块，控制在不到 5平方公里的土地面积内；二则表现在城市发展规划中直接削减医化用地。按照台州市规划局的方案在 2010年前将疏港大道以西的医化工业区块置换为对外交通、仓储和绿化用地，疏港大道以东岩头桥以西的医化工业区块在 2015年置换成对外交通、仓储及绿化用地；三则表现为对医化新项目进行控制。三年来台州重点治理区域基本上不审批新的医化项目。客观地分析，政府对医化行业的调整，有力地控制住台州环境污染的进一步恶化，但另一方面也应看到，消极的治理方式在一定程度上也制约了台州医化行业的快速发展。如椒江 2004年医化行业的增长速度接近20%，而 2005年其增长速度不到3%，发展速度急剧下降。大部分企业主对政策感到困惑，对发展前景感到迷茫，以致出现人心思迁的局面，甚至龙头骨干企业也在做外迁或部分外迁的前期工作。

问题之二：医化行业科学布局与地方利益的矛盾

按照科学合理的布局，医化企业一是要靠近大海大江，以利废水排放；二是要与城市保持一定的距离，以免排放的废汽影响城市环境；三是需要企业的相对集中，以充分发挥产业集聚的优势。

从目前情况看，台州医化行业相当程度上背离了上述的布局原则。首先部分县医化企业处落于椒江——灵江水系的上游，从而对下游的临海、黄岩、椒江等县（市、区）构成环境污染的威胁；其次是部分县——如仙居、三门到目前为止尚未建立医化基地，企业仍处于分散状态；再次是有些县（市、区）医化基地接近居民区，给居民的健康及生命安全形成威胁。如椒江及黄岩医化企业虽然分别集中在外沙、岩头及江口。但由于其处落在市区而对市民身心健康构成危害；第四，一些处于规划中的医化园区规模太小，无法体现规模效应。如规划中的仙居杨浦医化园区、天台半坡医化园区及三门沿赤大域塘医化园区土地面积太小，在几百亩到 1000亩之间，无法形成产业规模。

台州医化行业布局不当背后的根本原因，是地方的利益分配问题。医化行业具有高利税率的特性，一些经济发展滞后的县域，在其它行业难以引入的情况下，只好招揽医化企业。靠近居民区的医化企业，县（市、区）政府也不愿其外迁，而是想方设法将其转移到本地其它地方。以椒江为例，原先医化企业分散于城区，90年代后期逐步集聚到外沙并进一步东扩到岩头。其实从台州城区发展的态势看，外沙与岩头紧挨市区，更宜延伸成为城区居民住宅的组成部分。而不宜规划成医化园区。由于规划的欠缺，导致外沙及岩头工业对台州市区环境质量产生严重影响。再以黄岩区为例，该区原医化园址在王西及外东浦，由于两处均紧挨居民区，因此于2000年黄岩区将其迁移到江口，这从短期看缓解了黄岩市区环境污染的压力，但由于江口镇处于黄岩与椒江的交界处，因此对整个台州市区仍构成潜在的危害。可见，正是出于地方利益的动机，导致了台州医化行业布局的不合理。

问题之三：医化行业产业升级与资金短缺的矛盾

台州医化行业对环境污染的实质是产业层次及管理水平的低下，因此如何提高台州医化行业的产业层次实为避免台州环境污染的根本之道。从台州医化产业结构看，大体上是化工——医药中间体——医药原料药——制剂这样一个体系。其中化工、医药中间体及医药原料药对环境污染的影响较大，而制剂的影响则较轻。医药中间体及医药原料药是台州的强项，在国内外有颇有名气，产量约占医化产品的50%。而制剂则为台州的弱项，仅占医化产品的 7%。从减轻及控制污染的角度看，台州医化产业需要向制剂及成品药转移。而制剂及成品药对设备要求较高，投资额较大，这就涉及到资金的供应问题。

其次是医化基地的筹建也面临着资金短缺的困难。医化基地是医化企业集聚的载体，其基础设施建设需要投入大量的资金。在缺少资金的情况下，将会影响医化基地的发展速度。以临海川南浙江医化基地为例，由于缺少资金来源，到目前为止，该园区尚未建成污水处理系统及固体焚烧中心。由于环保体系未跟上，医化企业无法向园区大规模转移，园区内企业也无法向环保部门审批新项目，导致园区发展相对偏慢。因此，如何为企业筹集发展所需要的资金构成了医化行业发展的焦点之一。

四、关于促进台州医化行业健康发展的若干思考

思考之一：建立科学的利益调节机制，促使医化产业的合理布局

客观地分析，企业迁出县确实有其难言苦衷。因为其税收收入相当程度上依赖于医化行业。如椒江 2005年医化行业（规模上）利税占整个制造业（规模上）利税的 35.5%，仙居占 50.5 %，天台县占 31.9% ，三门县占 31.6%，如果这些企业一旦外迁将会对本地经济及财政收入造成巨大的波动。因此，作为上级政府不能不考虑这些现实问题。

2005年台州部分县（区）医化利税情况统计

假如台州实行的是市管县财政管理体制的话，也许这一问题容易解决。即台州市政府将各县（市区）上缴市级部分的财政资金以生态补偿资金形式补贴给企业迁出地。但问题是浙江省当前实行的省管县财政体制，各县市将地方财政收入的20%部分上缴省财政，市级财政分文未得，从而使台州市政府在区域范围内的宏观调控能力显得格外脆弱。

因此，我们认为从环境治理这一大局出发，台州市应建立环境整治调节基金，其资金来源应该是中央、省及市三级财政。

从中央财政角度看，中央政府作为财政转移支付的主体，不仅承担中央政权运转、国防、科学教育、重点工程建设、支持贫困地区等项支出，而且也应承担社会保障、环境治理等体现重大战略政策举措的支出。中央政府应在政策上引导地方出台环境整治的系列措施，包括对医化行业布局的重大调整；其次是医化行业有较高的利税率，相比于其它行业，其对中央财政的贡献率也较高，而这一较高的贡献率是以地方环境污染为代价。因此对因环境治理而发生医化行业集体迁移的区域，中央财政也有义务给予一定的财政补偿，可考虑将迁出企业上缴中央的企业所得税作为补偿资金来源。

从省财政角度看，浙江省政府也有义务支持台州医化行业布局的调整。浙江实行省管县的财政体制，各县（市、区）按地方财政收入的20%上缴省财政。作为全省的财政统筹资金，除了支持省内不发达区域等项支出外，也应将省内其它区域的环境整治作为专项支出之一。特别是作为环境污染重灾区的台州市更是应该作为重点支出加以考虑。因此我们认为省财政也应从地方财政上缴20%的资金中提取一部分作为医化迁出县（市、区）的补偿基金。

再次是台州市级财政也应作一定的支持。尽管各县（市）财政未上缴市财政，但从维护全局利益出发以及从讲政治的高度出发，作为上级政府也应对下级政府困难表示关注，从而使全市县（市、区）产生凝聚力。

对医化企业迁出县（市、区）财政补偿可考虑以迁出年份的税收额为基数，逐年递减。

思考之二：建立医化行业的投融资体系，促进医化行业的基地建设及产业升级。

一是要建立及引入医化行业基础设施建设投资基金。从目前台州医化基地建设资金来源情况看，有两种投资渠道，一种是由地方政府出资。如椒江污水处理厂即是由地方政府出资3.5亿建设而成的；另一种渠道是通过市场化操作，引入外地资金。如临海川南浙江医化基地的污水处理厂是通过市场化操作方式引入资金的。显然，从资金运行效益情况看，通过市场化操作更为可行，但其也存在一定的缺陷。即会延长投资周期。由于投资者以利润获取为前置条件，在收费标准一定的情况下投资者是否获利以及获利多少取决于污水废物的排放量，若基地未能集聚足够多的企业，即污水废物未达盈亏平衡点排放量时，投资人是不愿出资的。而另一方面，环保部门则从环境承载量角度考虑医化企业迁入及项目的审批。在环保设施未上之前，环保部门不允许企业大量的迁入及企业上新项目，由此构成“两律背反”的矛盾。也正因为此，临海医化基地拖4年之久才开始兴建污水处理系统。有鉴于此，我们认为有必要通过财政手段弥补上述的市场缺陷：一种方式是制定财政补贴措施，鼓励社会及早投资。如当基地建设初期污水或固废量达不到盈亏平衡点时，财政按废水、废物处理量给予一定补贴；第二种方式是财政资金先期垫入，待到环保运行系统能够盈利时再投标转让。

二是建立及引进医化基地的环境整治基金。从医化企业生产工艺技术层面看，废气、废水治理不成问题，效果也不错，不仅降低了污染，而且从废水废气中回收有效成份而取得明显效益，使投入资金较快得到回收。但另一方面由于环保治理一次性投入的费用较大，这对于规模不大的企业是一个沉重负担，有些企业因承担不了高额的费用而抱着听天由命的态度。因此，如何从资金层面帮助企业实施工艺改进，提高物料回收率，降低污水、废气排放也是影响环境治理的一个重要方面。鉴于企业工艺改进的收益可预期且稳定，因此可以考虑以财政举债作为资金来源渠道，也可以利用医化行业的闲置资金，共同组建环境治理投资基金。

三是要建立及引进医化行业产业升级投资基金

从长远看，台州医化行业的根本出路是产业升级，通过产品的更新换代，提高产品技术含量，从而达到既增加产品的附加值，又避免对环境的污染。但另一方面，由于医化行业新项目投资额巨大（国外开发一个新药平均投资额为10亿美元），投资周期长（约5-10年），风险高（成功率仅30%-40%），这对于以中小企业为主的台州医化行业来说是难以承受的。从国外的经验看，对于这类产品往往引入风险基金来解决高技术行业的资金需求。

台州地方政府也应该出台鼓励风险基金进入包括医化行业在内的高科技行业优惠政策，以此加速医化行业及其它高科技行业的产业升级。其做法有：一是发挥政府对风险投资的引导作用，建立财政参控股的科技风险投资基金，经专家评估，对医化行业高新技术项目投入一定比例的风险基金，以调动和引导社会风险投资者的积极性； 二是倡导企业、社会法人和科研机构联合组建股份制的风险投资公司，政府给予风险补偿、信用担保等支持，扶持其发展；三是鼓励引进国内外风险投资公司到台州医化行业进行风险投资。

财政部门应专门设置职能机构，专事各项基金引入政策的制定及实施。

思考之三，实行科学的规划与选址

当前由于选址的不科学，造成台州医化行业欲进不能，欲退无路的两难境地。以椒江外沙、岩头医化园区为例。由于其选址过于靠近城区，在城区建设快速推进的情况下，城区与医化园区很快相互交接在一起。很明显，在不久的将来，医化园区将面临再一次迁移，这不仅会使企业资产发生极大的损失（据估计资产净值达23亿元），也会使企业看不到发展前景而动摇投资的信心。

可见对医化行业的选址一定要科学，以免付出更大的代价。由此联想到临海川南的浙江省医化基地，其距椒江主城区的位置也过于偏近，只有7.5公里，距离将来椒北主城区仅6.5公里，因此基地的环境承载总量也受到限制。同时该园区位处椒江口,对于台州城市形象也会造成负面影响。因此也不宜作为医化企业大规模集聚地。

根据台州规划局提供的参考资料。我们认为临海的上盘镇磊石坑区块，可规划为台州的医化产业集聚地。一则该地三面环山一面临海，既有利于将废水排入大海，也有利于利用山体阻挡废汽对附近居民的侵害;其次是该地与台州老市区相隔18公里，对市区环境影响微小；三是该区域面积为 15平方公里，但通过海涂围垦面积可达70平方公里，能够充分满足台州医化行业的发展,因此可考虑作为台州的医化基地选址。

思考之四：建立严格的市场准入机制。

一般而言小企业对环境污染甚于大企业。一则是在企业规模较小的情况下，企业无力购置必要的环保设施或无力支付环保设施的运行费用。有些小企业为了节省运行费用，甚至停用环保设施。另外由于企业规模小，设备陈旧，工艺落后，因而对环境的污染比大企业要严重的多。因此，地方政府应限制小企业，鼓励大企业的发展。

从临海医化园区情况看，由于其提出较高的入门标准，要求“128”企业才能入园，从而使得园区环保工作做得较好。但其它一些县（市、区）对企业入园未能作相应的规定，导致园区内企业良莠不齐，产生污染的可能性也大得多，因此台州各县（市、区）应严格入园标准，尽可能将易发生污染或无能力治理污染的企业挡之门外。

思考之五：加强对医化行业的监管

医化行业除了在技术上进行改进或产业实行升级外，环境保护部门督促企业加强生产流程管理也是一个不可忽视的环节。从目前情况看，废气废液处理在技术层面上不是难题，而是企业在管理上存在漏洞。或是敞开式工艺流程导致气全外逸；或是由于投料过程中气体的散发；或是活性炭过期而导致对有害气体吸附能力下降；或由于工人违反操作工艺造成气体外逸等，有些企业主甚至为了节省运行费用而停用环保设施。因此，政府部门应从加强监管着手，建立医化行业污染监督的长效机制，对那些经常性出现污染的企业实行停产整顿；对治理无望的企业实行关闭。

思考之六：建立政府、企业与市民的沟通机制，

 近些年来地方政府在医化行业的环境整治中做了大量的工作，也取得了明显的成效。虽然政府对环境治理的成效明显，但由于政府部门与市民缺少沟通，市民无法体会到政府所作出的努力，也无法感受医化行业整治后的成效。从而对医化行业的发展仍带有成见，而这些成见又会左右着政府的决策。因此台州医化行业要想获得发展空间，除了下决心进行加强管理及实现产业升级来减轻及消除污染外，还要与社会各界进行沟通，取得市民们的谅解。临海医化基地在这方面做得比较好。他们及时将环境治理情况与基地周边村的党员干部通报，聘请周边村民为环境义务监督员，同时成立由医化基地、杜桥环保分局及杜桥镇联合组成的环境监控小组监控企业的“三废”处理情况，使医化基地开发得到周边群众的理解和支持。临海这些做法值得我们的借鉴。各级政府部门也应向市民公布环境整治计划，发布环境整治的进程及所取得的成效，增强市民对环境整治的信心。同时发动市民参与对医化企业整治情况的监督，使市民感受到政府对环境治理的真心实意，从而缓解乃至消除市民对发展医化行业的抵触情绪，为台州医化行业进一步发展创造条件。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　课题组长：叶维军

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　副组长：张卫平  徐放

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　课题组成员：卢启荣 许天鸿 卢云芬

【责任编辑:曹家楣】