自1994年撤地设市后，在台州市委、市政府正确领导下，通过全市人民共同努力，基本搭建了中心城市框架，形成了台州的行政中心，市容市貌有很大改善。但由于建市时间短，中心城市首位度依旧较低，未能形成经济核心。同时，由于受财政收入结构、财政管理体制、财源增长速度及社会资金筹措模式的影响，中心城市建设资金得不到有力保障，导致一些重点建设项目未能及时上马，反过来影响了台州中心城市的发展后劲。因此，如何培育财源，优化财政收入结构，拓宽融资模式以及提高财政建设资金使用效果已成为破解中心城市发展资金保障的重要议题。

一、当前台州中心城市建设面临着资金短缺的困境

根据市政府重大基础设施规划，市区将继续投资大剧院、科技馆、博物馆、浙大台州研究院、台州学院椒江校区等社会设施项目。此外，甬台温沿海高速公路、港区港口、市区内环线、椒江大桥、黄岩（火车）通站大道等主交通设施也将立项建设。据估计，“十一五”期间，台州基础设施总计投资额高达2400多亿，从而使政府筹资能力面临严峻考验。而另一方面，台州市区目前的财政资金状况及融资模式却难以支持中心城市的快速扩张：

一是市区财源增长后劲不足，财政收入增长速度低于全市。受产业结构调整及宏观经济调控影响，近些年台州市区经济增长速度放缓，财政收入增长后劲明显不足。2005及2006年财政总收入增幅仅为15.66%、17.7%，特别是地方财政收入增长速度仅分别为14.21%、14.24% ，不仅远低于全省也低于全市平均水平。

二是财力结构不合理。除杭州、宁波两市（该两市中央属企业较多）外，台州市区地方财政收入占财政总收入的比重最低，与舟山、丽水相差10多个百分点（见下表）。从而意味着在同等财政收入总量的状况下，台州地方可用财力要少于省内其它城市。

 全省各市（地级）区地方财政收入占财政收入比重比较

三是弱市强区的城市管理体制下，市级集中财力有限。目前台州市区财政收入主要来自市黄岩、椒江、路桥及台州经济开发区，其中椒江、路桥分别按超基数部分的30%上交，黄岩仅按超基数部分的5%上交，因此市级财政能够集中的财力十分有限，除用于保障本级政府职能外，用于中心城市建设的资金少至又少。而作为城市建设资金主要来源的土地出让金，也分散在三区及开发区，上缴到市级也仅是极少部分。

四是社会融资渠道单一，过于依赖银行借债。目前，台州中心城市建设主要靠负债经营。但是随着银行贷款越来越多，还本付息压力也逐渐增大。政府为了应付到期的债务，只能借新债还老债。银行贷款越来越困难。特别是在当前全国宏观政策调控形势下，更是面临窘境。

二、破解台州中心城市财力保障难题思考

（一）     积极发展经济，培育市区财源

1．打造核心产业链，培育主导性财源。解决台州市区财力制约最根本途径是如何培育财源。特别是如何打造核心产业链，以提升市区的经济竞争力。以绍兴为例，由于形成了以纺织业为核心的产业链，集聚了几万家与纺织相关的企业，形成了化纤，印染，织布，制衣等一条完整的产业链，降低了产业成本，使绍兴纺织业在全球竞争力逐步上升。绍兴的经验值得台州借鉴，如果台州也能形成自己的核心产业链，则对区域经济将会带来深刻影响。

建议市政府将汽摩整车及配件并电动自行车、塑料模具、废旧金属拆解业等关联产业作为中心城市核心产业链来打造。为加速核心产业链形成，应围绕核心行业及相关行业制定产业发展规划及优惠政策。在滨海工业区划出专门用以核心行业发展的区块；在工业用地、用水、用电等要素方面对核心行业进行政策倾斜；财政贴息资金应主要用于核心行业技术改造；减免核心行业涉及的基础配套费及其它相关收费；职业教育应面向核心行业培育人才；着力发展与核心产业链相关的汽摩配件市场、塑料制品及原料市场及模具市场；为核心产业展销会提供经费等。

2．大力发展生产性服务业，培育地方财源

尽管第二产业是第三产业发展的前提，但也应看到，第三产业也能够为第二产业发展创造条件。特别是生产性服务业既能够为地方政府提供税源，又能够促进生产性企业的发展。因此我市在制定第三产业扶持政策时，应将生产性服务业作为重点扶持方向。特别是金融、物流、技术服务、市场展销等对制造业促进作用较大的行业更是应予重点考虑。

（1）金融证券业。 金融业特别是象台州市商业银行、浙江泰隆商业银行等地方金融机构不仅为企业提供融资渠道，更是为地方税收作出较大贡献，应从政策上给予有力支持。如：财政性存款要与国有银行一视同仁；对省财政厅规定的中小企业贷款风险补偿金市级应配套跟上；出台优惠政策，支持和鼓励本土金融业走出去，到外地发展；支持和鼓励金融机构上市，到证券市场去融资。

（2）物流业。现代物流业的发展对生产企业降低了交易成本具有重要意义。例如，天天物流建立钢材加工、配送、仓储物流中心，不仅从事钢材的运输，也根据生产企业的要求进行钢材的粗加工，经过切割、加工的钢材不仅提高了附加值，而且也降低了运输费用，据天天物流的测算，物流行业能降低企业生产成本达20%左右。因此，我市应积极发展第三方物流，通过财政贴息、定额补助、规费减免等政策措施培育和扶持我市物流配送行业。

（3）技术开发服务业。 通过技术研发、服务来开发企业新产品，是提高台州产品竞争力的根本途径。以台州中科计算技术研究所为例，他们与飞跃及星星等企业合作，开发了一些具有国际竞争力的产品。如控制芯片的研制成功使飞跃缝纫机产品附加值得以翻番，星星投影仪和无线音频的开发为企业发展找到了新的利润增长点。这些电子信息技术与传统产业结合的方式，不仅提升了传统产业的产值，也给电子信息技术产业自身发展提供了空间。政府应着力扶持科技服务企业，特别是对发展前景较好，但资金有困难的技术服务型企业更是要加大财政补贴力度。

此外，对在台州市区内形成的生产性服务业集聚区、重点行业展销会、生产资料及产品市场也应重点给予支持

（二）优化财政收入结构，增加市区可用财力

由于财政收入主要来自税收，因此，优化财政收入结构主要是指优化税收结构，也就是说在保证税收收入总量一定增长的前提下，对不同税源在征管措施上应该有所区别。既能使生产性企业的税收环境相对宽松，同时又能使地方税收得到较快增长。

1．流动性税源征收适度从宽，固定性税源征收适度从紧。

流动性税源是指对税负比较敏感，会因综合税负率提高而易外流的税源。主要体现在增值税、消费税、企业所得税等生产性税种上。而这些税种大都属于中央税或中央地方共享税。

固定性税源是指对税负敏感性差、不易外流的税种。如：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税等，这些税种大都属于地方性税种。

在税收征管指导思想上，应体现流动性税源征收从宽，固定性税源征收从紧原则。因为当流动性税源征收环境宽松时，生产性企业外迁现象就会减少，不仅会减少增值税、企业所得税、个人所得税等税收外流现象，而且也会避免第三产业税收萎缩。而固定性税源不易流失。且大部分属于地方税，应加强征管。

以造船业为例，这是台州的一个新兴行业，这几年不但自身得到快速发展之中，而且也带动了船场出租、物流等服务业的发展。如黄岩机场近半数以上外国客人是为洽谈船舶业务而来。因此，应继续保持对造船业宽松的税收环境，以便该行业能继续快速发展，进而带动场地出租、货物运输、旅馆业等地方性税源的增长。

值得注意的是，近些年来，台州市某些城区税收计划偏紧，一定程度上导致企业外流，经济增长速度放缓，这是需要引起地方政府警惕的。

2．在政府主导下，建立由各部门共同参与的协税护税网络。

相对于中央税而言，地方税种由于税源分散，稽核困难，征管难度较大，因此仅靠地税部门力量是远远不够的。需要得到政府及有关部门的大力配合：

（1）加快政府电子信息网络建设，为税务部门获取涉税信息提供平台。

要加强地方税征管，首先需要建立完善的涉税信息渠道。由于地方税信息涉及面广，因而必须借助于社会力量。以工商部门为例，企业法人登记的基础性资料中相当部分包括了涉税信息，构成地方税信息来源的重要渠道。此外，国税、财政、金融、公安、交通、海关、国土、社会保障、房建、规划及统计等部门也是地方涉税信息的重要来源。尽管目前我市地税部门也主动与各部门取得联系，但这种获取涉税信息的方式往往是局部且非固定性的，其整体效果大打折扣。只有建立政府性的信息发布平台及各相关部门的信息公布制度，才有可能使税务部门系统、稳定地获取各类涉税信息，并在此基础上加强地方税管理。因此，建议市政府加快政府信息公开制度及电子信息交互平台建设，为税务部门获取涉税信息提供保障。

（2）建立以政府为主导的全社会协税、护税网络

与国税相比，地税税源比较分散，涉及千家万户，使得税务机关一定程度上对一些小税种未能实施有效的税务管理，导致地方税源流失。因此，如何依托政府主导力量，构建覆盖全社会的新型协税护税网络对支持地税工作，促进地税税源增长显得尤为迫切和重要。考虑到各相关部门的协调，建议成立由市政府领导任组长，财政、国、地税、公安、工商、城管等部门负责人组成的“协税护税领导小组”，明确各部门之间的职责；形成一个政府领导、部门配合、多方联动、齐抓共管的新型协税护税网络。

（3）进一步建立和完善全社会纳税信用体系。

借鉴金融、保险等行业诚信体系建设的先进经验，建立以政府为主导的全社会诚信信用体系网络，将纳税人的信用录入信息库，并进行纳税诚信评估，以促进纳税诚信体系建设。目前我市地税和国税系统已尝试开展对纳税人的诚信纳税信用等级评定工作，通过对企业的纳税信用等级评定，进一步提高纳税人依法纳税主动性和纳税遵从度。下一步，应充分发挥各级政府的主导作用，将纳税诚信评估推广到全社会，为构建诚信、和谐社会夯实基础。

（三）理顺市区两级财税管理体制，增强市级政府调控能力

1．调整财政管理体制。撤地建市以来，在市区财政体制方面，只对收入分成作了规定，对企业的征管划分及收入归属没有明确规定，从而造成税源管理混乱和收入归属的争执，因此，明确规定征管范围和收入归属，已经到了刻不容缓的时候。建议进一步完善市区财政体制，遵循“市区共同发展、保持既得利益，便于税收征管，适当调整收入归属”的原则进行确定：

（1）中央、省级企业属地方征收并归属地方收入的由市级税务部门征收并归市级收入；（2）市级直属企业由市级税务部门征收并归市级收入；（3）开发区范围内企业由市级税务部门征收并归市级收入；（4）注册在市级，但企业总部却在县（市）或台州市区的企业，全部由市级征收。

2．调整地税管理体制。

（1）从双重管理转变为单一管理。税务部门征管机构的设置必须服从税收征收管理的需要，现行体制虽然是“双重管理，以垂直管理为主”，但仍起不到垂直管理的作用，市区税务部门在税源管理上矛盾和冲突不断，税收政策执行上力度不一等，根据国税和其他地市管理经验，对市区地税管理机构进行调整十分必要。因此我市也应理顺市区的税收管理体制。将区级税务机构作为市级税务局派出机构，全面接受市局领导。

（2）实行市一级税务稽查，查补税款入市库。我省各地市普遍实行市地一级稽查的管理体制，唯有我市仍维持市区二级稽查体制，实行市一级稽查，就是将市本级的税务稽查职能集中在市级，区级税务部门主要是集中精力抓好征收管理，以便更好地实行精细化和专业化管理，减少征收成本，提高工作效率。

（四）积极融资，引导社会资金投向基础设施项目

在当前台州财政财力总量不足，而且资金分散的状况下，台州政府应积极拓宽融资渠道，多方吸引社会资金进入公共基础设施建设，这是解决台州目前基础设施建设资金匮乏的有效途径之一。

1．适度提高准公共设施项目收费价格，吸引社会资本进入公共基础设施领域。

如果基础设施收费项目过于低廉，资金利润率低于社会平均利润率，则民间资本不愿进入。而在当前财政资金紧张，在国有资本短缺的情况下，则会影响基础项目的投入,从而影响市民的生活质量。以台州市区供水为例,其供应椒江、黄岩及路桥的一期用水价格限定在1.02/立方米、0.59/立方米、0.96/立方米,由于初期供水量小,且价格偏低,使得供水企业(台州城市发展股份有限公司)连年发亏损,无法及时投资二期供水工程,以至市区居民经历断水之苦。

可见，对准公共基础设施项目既要控制其价格，但也要考虑其合理的社会资本报酬率，以鼓励社会资本进入公共设施项目。

2．对已建成有较高收益的经营性项目，既可以通过包装上市来取得资金，也可以通过出让经营权来取得资金。如甬台温高速近些年收益增长较快，近些年收益增长率达30%左右，2006年收费达到3个多亿。政府既可以考虑对其进行包装上市，也可以考虑出让政府部分的股权，筹措的资金可以用于再投资。

3．对于建成后可以盈利的投资项目，可以采用项目股权形式向社会融资。台州民间资金较充裕，若有好的项目，民资也会进入。如沿海高速项目也可以向社会定向募集股权。这既可以获得项目资金的来源，也可增加居民的财产性收入。

4．对前期可能亏本，但社会效益较好的项目，应采用政府补贴的方法吸引社会资金进入。对于建成后前期可能会亏损，但却有利于促进地方经济增长的项目，财政可以通过贴息等方式，吸引社会资金。

5．通过项目捆绑，特许经营，土地开发转让等其他方式吸引社会投资。例如政府可以在公路两旁，出口处，把土地收储过来进行开发，升值后卖出去，获益后弥补公路前期的亏损。也可以将广告经营权拍卖出，以增加项目的收入。

（五）优化支出结构，把握建设时序，提高财政建设资金使用效果

首先是压缩行政事业机构开支，使更多的财政资金用于社会经济方面的支出，这样才能增加台州经济发展后劲。目前我市预算操作模式更多的仍是沿用增长预算。因此，有些部门在做预算时，为了向财政多要钱，总是想方设法把基数做大，从而降低了财政资金的使用效益，这种现象应通过制度安排予以制约。

其次政府投资要分清项目的缓急轻重。在当前建设资金紧张的情况下，政府应分清项目缓急轻重来安排投资时序。对大剧院，网球场，青少年活动中心，博物馆等目前非急需的项目，可考虑缓建。以腾出资金投入到沿海高速、中心大道、内环线、椒江大桥等急需投入的项目，以增加台州的发展后劲。

     （六）加强地方政府性债务管理

     为了化解我市政府债务形成潜在的地方财政风险，应对地方性政府债务进行严格管理。一是建立政府债务预算制度，每年在编制财政收支预算时，编制政府债务收支预算，并设立相应偿债准备金；二是建立举债审核制度。成立政府债务管理机构，未经审批，有部门不得自行举债；三是建立债务管理机制。将政府债务管理纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。 (科研所)