政策性农业保险，是指保险公司开展的由政府提供保费补贴的特定农作物、特定养殖品种的保险。政策性农业保险具有以下特点：一是政策性农业保险有国家财政强有力的支持；二是保费低，保险责任范围广；三是政策性农业保险不以营利为目的，盈余逐年滚存，以备大灾之年。

2006年，浙江省人民政府发出了“关于开展政策性农业保险试点工作的通知”（浙政发〔2006〕17号），从此拉开了政策性农业保险试点工作的序幕。台州市的农保试点工作首先在温岭市实施。温岭市人民政府于2006年发出了《关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》（温政发〔2006〕73号），对该市农保试点工作作了全面部署，将水稻、大棚蔬菜（瓜果）、生猪、鸡、鸭等五种列入农保试点，并规定了农保准入条件、保费收取标准、赔付标准等。2006年温岭市农保共签出保单1148笔，总保额5100万元，市财政共支付农保保费补贴264万元。

2007年政策性农业保险试点进行了扩面工作。台州市除温岭市试点外，又新增了临海市和三门县，并对试点涉保条款作了一些小调整。当年5月11日，温岭市人民政府在2006年农保试点的基础上，又出台了《关于进一步完善政策性农业保险试点工作的实施意见》（温政发〔2007〕80号），扩大了试点内容。主要有：一是提高了政府保费补贴。如水稻保费补贴由上年的50%提高到60%，其他品种则由35%提高到50%。二是对承接农业保险的保险公司予以一定的扶持。三是对涉保的部分条款内容作了补充，如水稻白叶枯病、矮缩病等列入投保内容等。四是调整了投保理赔方式。同时，增加了能繁母猪保险。临海市对水稻、蔬菜大棚（瓜果）、生猪、鸡、柑桔树、露地西瓜和能繁母猪等品种列入农保品种目录。三门县则把水稻、竹架大棚蔬菜、大棚西瓜、露地西瓜、生猪、肉鸡、蛋鸭和能繁母猪列入农保目录。2007年列入试点的三个县（市）农业保险总户数为3037户，保险金额9620.97万元，保险费收入597.2万元（具体分县（市）情况详见表一）。

一、 阶段性成效

（一）试点所取得的阶段性结果分析

就总体情况而言，两年农保试点期间台州市没有遭受台风的正面袭击，自然灾害的受灾情况是属于较轻的年份。2006年温岭市农保试点的水稻、蔬菜大棚（瓜果）、生猪、鸡、鸭等品种，受7月14日台风“碧利斯”在福建登陆对台州市造成边缘影响（已降为强带热风暴），除蔬菜大棚（瓜果）受灾外，其它投保品种没有出险。箬横镇等地692户、投保面积1.35万亩的大棚西瓜、蔬菜遭受了损害，省农险协调办决定对该市投保农户予以一次“保险施救”补助544.48万元，并于8月份补助款划拨到当地财政专户，及时发放给受灾农保户。经测算表明，仅蔬菜大棚（瓜果）单项，总承保面积13.35万亩，保额3436.73万元，保费收入219.61万元，单项赔付率为247.9%。若按年度所有投保品种保费收入测算，平均赔付率为206.1%。

2007年13号台风“韦帕”于 9月18日在苍南登陆，台州市遭受影响，农业受灾。三个农保试点县（市）投保农户出险2681户，占投保农户的88.2%，其中温岭1298户，临海1100户、三门283户。共保体（保险公司）给投保农户的赔款总额达1007.85万元，其中温岭589.63万元，临海315.85万元，三门102.37万元。三县（市）的平均赔付率为168.76%，其中温岭123.5%，临海463.1%，三门198.4%。

从投保的出险农业品种分析，在同一年份投保的不同品种和不同县（市）差别也很大。赔付率排在前三位的是：水稻（三个试点县的总面积，以下同），投保面积48446.92亩，1042户，保费收入50.25万元，赔付464.7万元，赔付率达922.9%；鸡，投保83.737万只，54户，保费收入31.64万元，赔付206.0万元，赔付率650.9%；生猪，投保4.108万头，238户，保费收入37.77万元，赔付88.0万元，赔付率232.9%。赔付率较低的后四位是：蔬菜大棚（瓜果）投保面积19209.76亩，1032户，保费收入430.64万元，赔付215.78万元，赔付率50.1%；鸭赔付率为42%；母猪赔付率为22.1%；柑桔树赔付率为0。

上述结果表明：一是不同年份受灾出险和赔付率情况是不同的；二是同一年份和品种，在不同县（市），受灾出险与赔付率情况是不同的；三是同一年份，不同投保的农业品种，受灾出险与赔付率情况是不同的；四是不同年份，同一投保的农业品种，在同一县（市），受灾出险与赔付率情况也是不同的。这也说明了农业保险具有地域性、时空性、突发性、不可同比性等特点。

（二）试点所取得的阶段性成效

一是提高了试点县（市）广大干部和群众对政策性农业保险工作重要性与紧迫性的认识，增强了农民参保的意识。通过开展政策性农业保险试点，政府以少量的财政资金投入，引导农民参保，农民通过少量资金投保，增强了参保意识。特别是通过启动阶段的大规模宣传发动和大灾阶段的理赔宣传示范，大大地提高了台州市试点县（市）农户的参保积极性。

二是通过政策性农业保险试点，加大了各级政府财政对农业的投入。试点县（市）各级政府按照省政府规定，及时落实各项财政补贴，并列入当年财政预算。除省财政补助外，温岭市政府在2006年农保试点中，落实当年财政补助资金64.75万元；2007年随着农保业务的扩大，该市财政补助提高到163.75万元。三门县政府在2007年也落实了农保试点财政补助8.6万元。为进一步提高农户参保积极性，有些乡镇对水稻投保大户又给予一定保费补助。

三是化解了农业部分风险，提高了投保农民灾后恢复生产的能力。在当前台州市农业抵御自然灾害能力不强和政府对灾后下拔救灾资金额度有限的情况下，遇到大的台风灾害，往往会出现“多年致富，一灾致贫”的问题。通过政策性农业保险，可以分散投保农户的一部份自然灾害风险。温岭市箬横西瓜合作社理事长彭友达，2006年投保250亩大棚西瓜，出险后，得到共保体施救赔款22万元，为灾后及时恢复生产起到了较大的作用。

四是探索和积累了高风险、高赔付与低盈利农业保险的一些经验。台州市和全省各地一样，在省政府的统一部署下，率先在全国以共保形式进行试点，探索政策性农业保险的新路子，为今后制定农业保险政策、法规、法律和更好地开展农业保险业务积累了一些经验。

五是培养了一支农业保险的基层队伍。台州市开展农保试点的县（市）和乡镇全部建立了政策性农业保险工作领导小组，乡镇还建立了由农技人员等组成的农险协调组，确定1－2名联络员，加强做好农险试点工作的联系、指导和服务。同时，县（市）建立种养植业核损理赔专家小组，负责重大理赔纠纷的技术裁定和争议调处。

二、主要问题

1．农民对农业保险认识不足问题。发达资本主义国家农业保险的建立到农业保险制度的完善花了近半个世纪的“孕育”过程，而我国恰恰缺少了这个必需的“渐进”过程，以至于我国农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识；其次，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，特别是对这样一件新鲜事物一时半会还难以接受，宁愿抱存侥幸心理，祈望老天给一个好收成，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。因此，有效地开展农业保险首先是要如何提高农民对农业保险的认知水平。

2．法律法规的缺失问题。世界上无论是发达国家，还是发展中国家，开展政策性农业保险工作，都通过立法加以保障。如美国国会颁布了《美国联邦农作物保险改革法案》、日本颁布了《农业灾害补偿法》、加拿大颁布了《联邦农作物保险法》、菲律宾颁布了《农业保险法》等等。到目前为止，在我国对农业保险还没有一部完整的法律、法规可依。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。要把政策性农业保险作为国家构建农业保障体系、化解农业风险、稳定农业生产、保护农民利益、促进农村经济发展的一项制度来安排。因此，加快政策性农业保险立法是当务之急。

3．农业保险的高风险与政府财政补助问题。据报导，我国从1982年开始恢复农业保险工作，由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势。到1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅上升，1991年农业保险的赔付率达到119%。随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。1982年至2002年期间的统计表明，农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。从台州市这二年试点情况看，2006年温岭市政策性农保试点的平均赔付率为206.1%，2007年温岭、临海、三门等三个试点县（市）的平均赔付率为168.7%，大大高于1991年全国的平均水平。由于农业保险的准公共产品属性，决定了它具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。如果政府财政不补助，由保险公司进行商业性运作，农业保险业务量越大，亏损也就越大，这样的局面是难以为继的。从世界各国开办农业保险的情况看，大多是政府指定的农业品种，实行政府补贴制度。如日本政府对主要农畜产品生产的保险都是强制性的，种植稻谷、小麦、养殖的农户，达到预定规模，必须参加农业保险。农户参加保险，仅承担很小部分的保费，大部分由政府进行补贴，对早稻补贴最高达80%。政府对保费、经营费用进行补贴，还对农业保险实行再保险政策。因此，政策性农业保险必须以政府补助为支撑，这是开办农业保险各国通行的一种做法，也符合WTO规则的“绿箱政策”。

4．政策性农业保险的覆盖面问题。在政策性农业保险试点期间，试点的农业品种多，覆盖面广，有利于为下步制定政策、法规探索积累更多的经验。2007年台州市三县（市）农保试点的水稻保险面积占播种总面积的6.9%，蔬菜大棚（瓜果）占11.86%，生猪占出栏数的4.4%，鸡占出栏数的12.34%，鸭占出栏数的10.29%。总体来说，参保面还不宽。若各农业品种的保险占有量达到50%左右，财政保费补贴和出险后共保体的赔款都要增加四倍左右，负担较大。因此，转入正常化的政策性农业保险后，笔者认为，应把重点放在关系国计民生的粮食作物和生猪等农业品种上。对粮食作物、生猪等要实行普惠制保险原则，不应设置投保条件，只要群众自愿投保，财政保费补贴政策要一视同仁。同时，可以把保费补贴标准提高到80%左右。这样既可以促进米袋子和菜篮子建设，又可以稳定物价、提高广大人民群众的生活水平。

5．政策性农业保险的队伍建设问题。农业保险以大数定律为基础，投保多，保费低，保障足。由于农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力。同时，农业生产涉及面广，情况错综复杂，一旦发生灾害或巨灾后，要求在短时间内尽快完成核损和定损工作，仅靠共保体（保险公司）现有的人员力量是难以完成的。因此，加快政策性农业保险的队伍建设，特别是县（市、区）的理赔核损专家组和乡镇农保联络员等兼职队伍的建设迫在眉睫。要不断总结试点工作经验，邀请有关农业理赔专家制定各农业品种理赔核损标准（或评估标准），对专家组成员和乡镇联络员进行培训，培养出一支能够准确定损、及时赔付的快速理赔队伍，为政策性农业保险工作在面上顺利开展提供人才保障。

三、几点建议

开展农业保险是一件政府得民心，农民得实惠，农业的发展的大好事。对于发展现代农业，建设社会主义新农村具有重要意义，它不仅可以建立农业风险防范机制，增强政府防灾救灾的能力，还可以使受灾农户及时得到赔偿，解除农民的后顾之忧。为切实解决当前农业保险工作中存在的各种问题，使这项工作得到更好地推广与发展，建议从以下几点着手：

第一，加大宣传力度，提高农民对农业保险的认识。农业保险是一项新鲜事物，广大农民对此认知度还不高，还需要做好以下几方面的工作。一是通过电视、广播、报纸等媒体大张旗鼓地进行宣传报道，使这项工作家喻户晓，人人皆知；二是由各级农业保险公司印发宣传资料，分发致乡村和农户，及时宣传农业保险的政策、意义；三是相关部门组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，引导农民自愿参保投保，使农业保险工作稳步向前推进。

第二，加快农业保险的立法工作。鉴于农业保险具有一定的特殊性，各国都普遍将农业保险从商业保险中分离出来，单独经营、单独核算。同时，农业保险体现着国家对农业的扶持，国家一般都要承担相应的补贴或者税收优惠等社会责任，国家一般也要求农业保险的经营不得以营利为目标。为此，国家需要制定更加具有针对性的农业保险法，明确农业保险的法律地位，从而保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，切实保障农民的合法利益，贯彻国家对农业保险予以扶持的政策目标。通过立法，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题加以明确。建议政府有关部门推动《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》、《渔业法》等的修改、完善工作，或在“实施条例”中增设相应条款；尽快出台《农业保险条例》，对农业保险的性质、费率水平、保障范围、农业保险的经营模式、组织机构与运行方式、保险公司责任、农民负担的保费比例、农业保险的风险准备金的提留、监管责任、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等，作出明确的规定；在条件成熟时出台《农业保险法》，以立法形式明确农业保险的性质、范围、经营原则、经营主体、收益主体及相关权利和义务：制定相应的法规和实施细则，明确操作性问题，明确政府、保险公司在开展农业保险中的职责和作用，确保农业保险工作真正落到实处。

第三，加大财政补助力度，着力解决农业保险高费用、高费率问题。农业保险属于准公共产品，与农村公共医疗和义务教育一样，它的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动，国家财政应切实履行宏观调控与公共管理职责，实施农业保险补贴政策。一是各级财政应对工作成本高、保费收缴难的农险业务给予必要的经营费用补贴。二是切实提高中央财政对农业保险的保费补贴比例，特别是对种植业保险的保费补贴比例。三是探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系，建立政策性农业风险准备金。对农业的风险准备金按照一定比例，建立包括国家、省、市、区县等多级的农业保险准备金，形成与中央财政相补充的能有力支撑农业政策性保险的货币资源。准备金只能用于农业损失发生后的赔偿，不能挪作它用，要单独立账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，并以一定比例归市级和区县级财政所有，以实现以丰补歉。如有亏损，先由区县风险准备金支付，不足部分由省、市级风险准备金按区县上缴的比例部分给予直接偿。

第四，切实解决勘赔定损，适当提高理赔标准。勘赔定损是一项技术性很强、涉及保险公司与投保农民双方利益的工作，容不得半点马虎和草率，必须认认真真、实事求是，在目前还没有专业的勘赔组织机构条件下，可以由保险公司牵头，联合当地的农技、农机、水利、财政等机构人员及受灾乡村负责人实行联合勘赔定损，一方面保险公司必须要有精通业务的专业人员，另一方面各参与定损人员也必须做到客观公正。

第五，创新服务理念和形式。由于农业保险服务的对象是农民，在服务理念和服务形式上也要不断创新，以符合“三农”发展的需求。应在服务上体现“防”、“快”、“简”的特点。第一，快速理赔。农业保险公司着重解决理赔环节的及时性和足额兑现问题，体现一个“快”字，即：查勘快、定损快、赔付快。实现查勘定损、理赔服务零投诉。第二，简化手续和程序。

                              课题组长：孙  鑫

                                  成员： 卢云芬