所谓“国库集中收付制度”，就是以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。简单地理解，也就是收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。

从20世纪90年代末期，开始了以建立社会主义市场经济体制下公共财政框架为基础的公共支出改革。公共支出改革的核心内容，包括部门预算改革，财政国库管理制度改革和政府采购。这三项改革，应该说部门预算改革是龙头，国库管理制度改革和政府采购改革是相应的配套改革。建立国库集中收付制度，又为部门预算改革和政府采购制度的实施提供强有力的保障，也将推动部门预算改革的不断深化。

一、进行财政国库集中支付改革的背景

实行财政国库集中支付制度，是公共财政管理的需要，也是市场经济国家的通行做法。从国际经验来看，市场经济国家在财政国库管理方面进行了长期的探索，逐步形成了先进的现代财政国库管理制度。他们的发展大体分为三个阶段。第一阶段是分散设置账户。即财政资金通过预算单位层层设置的账户，实行分散拨付。这种做法与我们现行的做法相似。第二阶段是实行国库单一账户制度。要求所有政府性资金都必须纳入国库单一账户体系才能进行支付，实现一级政府的收支只有一本账，不允许有游离于国库单一账户体系之外的政府性资金。这项制度最早产生于英国，已有200多年的历史。在国库单一账户体系下，对政府性资金既可实行分散支付，也可实行集中支付。第三阶段是集中支付。以国库单一账户体系为基础，对政府性资金实行国库集中支付。这项制度在市场经济国家已有60多年的历史，发展中国家从二十世纪六十年代以来，逐步实行了这项制度。

近几年来，我们在财政管理方面陆续进行了部门预算、收支两条线、政府采购、会计委派等重大改革，也取得了一定的成效。但作为预算执行的财政国库管理仍沿用传统的做法，既不适应社会主义市场经济的发展，也滞后于公共财政制度建设，而且在一定程度上阻碍了其他各项财政改革的推进。为整体推进财政改革，提高财政管理水平，我们应该吸收人类先进的管理成果，建立适合我国国情的财政国库集中支付制度，使我国的财政国库管理制度早日步入国际先进行列。从全国情况看，中央本级和全国33个省市已经实施财政国库集中支付模式，省本级也在去年10月份开始此项工作，部分兄弟市地也已经走在我们前面，因此，财政国库管理制度改革在我市也是势在必行。

二、实行国库集中支付改革的意义

 1、有利于提高部门预算制定和执行的规范性，硬化预算约束。实行国库集中支付制度后，各政府支出部门用款时必须按照预算安排提出申请，并经财政国库部门批准，因此在编制部门预算时更加强调支出项目、用款金额的合法性、合理性。在预算执行阶段，由于每一笔财政资金的使用情况都详细地记录在财政分类账上，便于财政部门掌握各支出机构每一笔资金的购买对象、付款时间和付款对象，实现对财政资金流向、流量的全程实时监控，有利于规范支出管理，硬化预算约束。

2、有利于健全和强化对财政资金支出的监督约束机制，防止腐败。集中支付制度下财政资金使用信息的透明度较高，资金流动链条短，使财政部门、银行系统和政府支出部门相互监督、相互制约，并从制度和财务操作上对资金运营过程作出了系统、明确的规定，因此政府可以对资金使用情况进行有效监督，防止支出部门自行截留、挪用、克扣财政资金或者与供货商勾结起来侵蚀国家资财，避免“以权谋私”、“道德风险”等腐败行为的滋生蔓延。

3、有利于提高财政资金的使用效率。国库单一账户的设置使财政资金直接从国库流向供货商，不仅提高了资金周转的速度，而且有利于确保财政资金的安全性。同时财政资金都集中在国库单一账户，财政部门有权对账户余额进行自由支配，特别是中央财政，可以充分利用短期闲置资金，减少短期国债的发行。

4、有利于建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。市场经济的公开、公平、透明及法制等要素，要求公共财政必须依法规范地运行，增加客观性，减少人为因素，减少寻租行为；要求公共财政分配政策公开、公平，包括对纳税人的公开，对财政供给对象的公平，而不应该厚此薄彼；要求财政信息公开、透明，纳税人有权知道税费是怎么具体运用的。财政运行是否规范、公平、透明，需要财政制度来保障。部门预算改革是为了解决财政分配的公平、公正、公开性，国库集中支付改革是为了保证预算执行的公开性。公开性给财政部门的工作带来难度，部门预算改革和国库集中收付改革都是财政部门规范自身行为的革命，也是政府部门规范行政行为的革命。

三、市级财政国库集中支付的运行模式

    按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》，结合我市实际，市财政局和人民银行台州中心支行联合制定了《台州市财政国库管理制度改革方案》，并由市政府转发各市、县、区和市直各单位。目前，市级财政国库集中支付改革的实施办法也已经出台。市级财政国库集中支付的运行模式是：在清理预算单位银行账户的基础上，建立国库单一账户体系，预算单位根据部门预算和用款进度编制分月用款计划，实际使用资金时依据用款计划采用财政直接支付或者财政授权支付的方式将资金集中支付到商品和劳务供应者或用款单位，相应建立财政国库支付执行机构、管理信息系统和监督检查机制。具体内容包括五个方面：

    （一）建立国库单一账户体系。改革原有账户设置和管理模式，改变目前各预算单位自行分散支付财政资金的方式，按照财政资金的性质和用途，设置四类账户，构成国库单一账户体系。一是市财政局在人民银行台州中心支行开设国库单一账户，即现有的国库存款账户，用于管理和核算所有的预算资金。二是市财政局在商业银行开设财政零余额账户，用于财政直接支付业务；为预算单位开设零余额账户，用于各预算单位的财政授权支付业务。为预算单位开设的零余额账户，既可以转账，也可以提现，还可以办理委托收款业务，用款比较方便。三是经市政府或市财政局批准的特设专户，用于一些特殊资金的管理。四是市财政局在商业银行开设预算外资金财政专户，用于办理预算外资金的拨付业务。

在这个账户体系中，零余额账户是个全新的概念，是在财政国库管理制度改革中产生的新生事物。简单地讲，就是预算单位用款时从这类账户先行支付，然后在每天银行营业终了前从国库存款账户或预算外资金财政专户回补资金，确保每天营业终了时，这类账户的存款余额为零。

    （二）建立分月用款计划制度。分月用款计划是支出预算的执行计划,由预算单位依据批准的年度部门预算(或预算执行控制数),按照支出预算执行进度分资金性质进行编制，并明确每项资金的支付方式，在报经市财政局批复后，作为办理各项财政资金支付的依据。对预算单位使用预算资金实行分月用款计划制度，有利于提高预算单位的财务管理水平，也便于财政部门对库款的合理调度。

哪些资金实行财政直接支付，哪些资金实行财政授权支付，由市财政局根据资金性质、用途和管理方式确定。原则上，工资、工程、货物和服务采购支出都要实行财政直接支付。为稳步推进市级财政国库集中支付改革，考虑到基本建设项目资金管理的复杂性，今年对基建资金暂不实行财政国库集中支付，只对工资（统发工资口径）和政府采购资金实行财政直接支付，其他支出实行财政授权支付。随着财政国库集中支付改革的深入，将逐步扩大财政直接支付的范围。

    （三）实行财政国库集中支付。预算单位实际使用财政性资金采用财政直接支付和财政授权支付方式。财政直接支付就是预算单位需要用款时，按批复的用款计划向财政国库支付执行机构（由核算中心履行其职能）提出支付申请，审核无误后，由核算中心向代理银行签发支付令，同时向人民银行台州中心支行国库部门发出支付信息，财政资金由代理银行从财政零余额账户直接支付到收款人或用款单位，并实现与国库单一账户和预算外资金财政专户的资金清算。财政授权支付就是预算单位需要用款时，按批复的用款计划在月度用款额度内由预算单位自行向代理银行发出支付令，代理银行通过该单位的零余额账户将资金支付到收款人，并与国库单一账户和预算外资金财政专户进行资金清算。这种支付方式主要适用于未实行财政直接支付的购买支出和零星支出，即单位的经常性小额支出。

    实行财政国库集中支付后，部门预算经费只有在实际使用时才流出国库，可以把财政资金最大限度地保留在国库。这样，既可以扩大财政对资金的调度余地，提高政府的宏观调控能力，也为进行国库现金管理提供了基础，使财政资金保值增值，从而降低政府的筹资成本。这里会引伸出一个问题，即年度终了，由于用款进度等原因还没有支付出去的资金都保留在国库单一账户上，而不像改革前那样分散在单位的账户上，那么结余的资金如何处理呢？预算单位一定比较关心。对此，按照改革方案的规定，这些结余资金，经过一定的程序审批后，可由单位在下年度继续使用。

（四）建立预算执行管理信息系统。实行财政国库集中支付以后，财政支付业务会呈几何级数增加，再加上管理上的需要，必须有强大的信息系统作支撑。我局围绕预算、财政国库管理改革而确定的“金财工程”正在组织实施，“金财工程”的核心，就是实现财政部门、预算单位、代理银行以及人民银行等方面的网络联结，有关部门、单位能够通过网络进行快捷的业务处理、信息交换和查询。在财政国库集中管理上，预算单位可以通过这个系统从网上申报用款计划和财政直接支付申请，财政局和核算中心借助该系统实现自动审核，有关各方实现支付信息的网上交换、查询和对账，从而大大提高资金支付效率和支付信息的反馈速度。

（五）建立新型的财政国库动态监控机制。在国库单一账户体系下，利用现代信息网络技术对财政资金的支付进行全过程动态监控，加强对财政支出事前、事中监督。对预算单位支付每一笔资金的支付对象、支付金额、支付科目、付款用途、付款账户、收款账户、交易时间等要素进行实时监控。一经发现问题和疑点，能够迅速进行核查。财政资金运行的透明度大大提高，监管力度明显加强，将有效地保障财政资金运行的安全和高效。

四、改革的配套措施

建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，不仅涉及到改变传统观念，摆脱旧的管理方式的束缚，涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库支付执行机构等必需的配套设施。这项改革对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防范腐败，具有重要意义。各地区、各部门、各单位要从讲政治的高度，在国务院统一领导和部署下，相互密切配合，积极支持改革，逐步实现预期的改革目标。

（一）进一步推进预算编制改革。因为国库集中收付制度改革的目标就是从制度上保证规范执行预算、公开预算执行过程和结果，使预算资金的使用置于财政部门、权力机关和社会的有效监督之下。财政国库管理部门通过对每一笔预算资金使用的控制、核算、反映来达到制度设定的目标，这其中就对规范执行预算提出了严格的要求，就不允许财政国库部门和部门预算执行单位在执行预算的过程中各自有很大的随意性，而一切必须以部门预算确定的科目、项目、标准为依据。所以国库管理制度改革必须以部门预算改革为基础，它是部门预算制度改革进行至一定阶段时相应的配套工程。全面推行部门预算制度，细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。国库集中支付制度改革既是部门预算改革的一项配套工程，反过来它的实施又对部门预算改革提出了更高的要求。

   （二）建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。

   （三）建立健全现代化银行支付系统。要改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况，逐步建立健全中国现代化支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。

   （四）建立财政国库支付执行机构。设置国库支付执行机构，与国库管理机构各司其职。成立财政国库支付中心，作为国库管理职能的延伸。负责办理预算单位的资金支付业务，集中会计人员办理预算单位的会计核算业务。

（五）加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库部门要定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。